内容摘要：粮食主产区对于保障我国粮食安全意义重大，现行粮食生产利益补偿

    机制严重挫伤了主产区粮食生产积极性，造成粮食主产区“产粮越多财政越穷”的现象十分突出，因此从顶层设计层面对相关政策进行调整已经势在必行。本期《要报》深入分析了粮食主产区面临的突出问题，并从构建长效机制、实施政策倾斜、增强发展后劲和跳出粮食抓粮食等四个方面，提出了推动粮食主产区可持续发展的政策建议。

     

    中国农业科学院农业经济与发展研究所蒋和平教授等人的研究成果《应让粮食主产区走出“产粮越多财政越穷”的怪圈》认为现有的相关政策已严重影响粮食主产区的可持续发展，完善相关机制迫在眉睫，并在深入调研基础上提出了相关政策建议。

一、造成粮食主产区“产粮越多财政越穷”现象的成因 （一）粮食增产与财政增收目标的无法有效协调

    一方面，主产区粮食生产能力接近极限，面临较大的增产压力。2013年，我国粮食总产量达到60193.5万吨，同比增长2.1%（国家统计局，2013），成功实现“十连增”，但在现有的农业资源条件下，全国大部分粮食主产区已经接近产量的极限，如何实现粮食进一步增产，面临严峻考验。另一方面，粮食主产区财政增收的压力不断增大。作为全国小麦生产的第一县的河南省滑县，2013年财政收入仅48537万元，还不够支付滑县教师一年的工资。①近十年以来，13个粮食主产区人均财政支出6136元，仅相当于全国人均财政平均水平的80%。②当前的我国实施的产粮大县奖励政策力度偏小，产生的效果并不明显。其他涉农涉粮的扶持和补贴又分别来自不同部门，虽然有国家发改委的千亿斤粮食工程、财政部门的农业综合开发，水利部门的小型农田水利建设和农业部的高标准农田建设等，但却属于五龙治水，各干各的，地方政府对所谓的专项资金难以整合使用。

    （二） 粮食生产利益补偿机制无法适应粮食生产实际，亟待健全完善

一是粮食生产的补偿力度不够，难以有效调动地方政府抓粮种粮积极性。现有的产粮大县奖励和其他相关补贴在总体上仍显不足，除去弥补往年财政旧债外所剩无几。二是补偿对象错位，严重背离补偿政策初衷。在粮食生产补偿中，往往将计税面积作为补贴依据，这虽然简化了补贴程序，但却使得粮食补贴变成了土地补贴，获得补偿的是土地承包者而不是真正的粮食生产经营者，从而常常出现“种粮的无补贴，得补贴的不种粮”的怪现象。粮食补贴范围也并没有对所有产粮地进行全覆盖，不少地区由于以前逃避农业税费等原因形成了大量“黑地”，以及近年来土地整理新增加的耕地均无法按照当前的计税补贴方式获得应有的补偿。三是补偿标准不一、补偿程序不全、执行不力。加上现行的补偿标准、方式没有全国统一的模式，地区的区域间的补贴水平相差较大，这无疑增大了保障国家粮食安全的成本。不少地区良种补贴是通过农户的“一卡通”账户直接补贴给农户，只要种植了粮食作物就给予补贴，这就失去良种补贴的作用和意义。 （三）过于重视外生性补偿，忽视内生发展能力建设

    目前粮食主产区比较重视直接的“输血式”收入补偿，而忽视了间接地“造血式”的内生发展能力培育。主产区粮食生产基础设施和配套服务滞后、农业社会化服务体系不完善、粮食生产的内生动力不充分。以产粮大省河南的水利等基础设施为例，其水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地为靠天田，每年旱涝灾害造成的粮食损失都在40亿斤以上，①薄弱的基础设施已成为制约主产区粮食增产的“瓶颈”之一。

    二、推动粮食主产区可持续发展的政策建议

    （一）建立动态、长效的财政补偿机制，保障产粮大县抓粮种粮积极性

    一是建立国家粮食补贴总额与财政收入总额挂钩，补贴水平与农资联动的补偿机制，并明确规定财政收入中用于粮食补贴的基准比例。二是改进补贴方式。对以前计税时漏报的耕地和近年来新开垦的耕地重新核实，纳入到补贴范围。对于部分粮食作物的良种补贴，恢复实物招标制，让综合实力强，经营信誉好的大型骨干种子经营企业为农民直供良种。对于高产创建等项目的粮食基地建设，由政府对农户完全免费供应良种。三是增加对产量大县财政转移支付的数量，转移支付的标准除能弥补财政欠账外，还应有一定的盈余用于支持粮食再生产。对国家粮食安全有重要贡献的主产区农业基础设施建设配套经费应予以取消，全部由中央或省级财政支付。

    （二） 粮食生产利益重点向新型农业经营主体和粮食生产核心区倾斜，有效增强粮食生产能力

    一是向粮食生产的各类新型经营主体倾斜。应将现行粮食补偿由“普惠制”向“专惠制”转变，对于达到一定规模的种粮大户、家庭农场，具有较强引领作用的粮食生产经营农民合作组织，辐射带动能力显著的种粮农业龙头企业应采取多种方式给予补贴，除已有的各项补贴外，还应设立用于扶持粮食生产新型经营主体的各类专项基金。二是向粮食主产区内的核心区倾斜。整合各类资金向核心区倾斜，重点搞好核心区的高标准农田、基础设施和公共服务建设。

（三）“软硬”兼施，“内外”并重，将粮食产业打造成主产区政府增加收入和财源保障产业

    粮食主产区财源稳定扩大应建立在自力更生基础上，通过产业尤其是粮食产业的做大做强来保障地方财政收入稳定增加。粮食主产区应注重内生发展能力，既要输血也要造血，既要让农户生产粮食能获得眼前效益，又要能让地方财政收入有保障。这就要求一方面注重抓好主产区基础设施等“硬件”建设以着力改善粮食生产综合条件，同时也要注重粮食主产区教育、医疗、科技、社保、金融、农业保险等公共服务方面的“软件”建设，以解除粮食主产区大力发展粮食生产的后顾之忧。另一方面要充分发挥市场机制，统筹规划、科学布局，着力培育龙头企业和优势品牌，积极推动粮食产业集聚，拓展粮食产业链。创新龙头企业、合作组织与种粮大户的利益联接机制，让粮食生产成为主产区农民致富的体面的职业和当地政府增加收入的财源保障产业。

（四）跳出粮食抓粮食，跳出农业来推动主产区的经济社会发展

    促进粮食主产区的社会经济发展，应该在保障粮食安全基础上跳出粮食和农业，站在整个区域经济社会发展的高度上，统筹粮食主产区一二三产业发展，统筹城镇化与粮食产业发展，通过工业化、信息化和新型城镇化带动粮食产业现代化。支持主产区以粮食产业为核心，围绕产前服务和产后加工，发展以粮食加工为重点的农业产业化经营，延长农业产业链，使农产品生产、农产品加工业、农产品配送相互结合，让粮食产业发展成果惠及农民和农业，成为粮食主产区经济发展的强劲动力。

    ① 贺军伟等，粮食主产区深层次矛盾亟待重视—河南省滑县、鹿邑、延津三县的调查[N]，农民日报，2013-09-17 

    ② 齐海山等，中国多个粮食主产区财政紧张 产粮越多经济越落后[N]，瞭望新闻周刊，2013-10-21

    ① 苏琳，九三学社中央：进一步加大粮食主产区扶持力度，中国经济网，2011年03月04日