摘要：粮食安全是保证经济发展和社会稳定的基础，粮食主产区肩负着保障我国粮食安全的重任。建立粮食主产区利益补偿机制，是利国利民，调动各级政府发展粮食生产，鼓励和保护农民种粮积极性，确保国家粮食安全的一项长远大计。具有保障国家粮食安全战略实施的重要意义。本文分析了当前我国粮食主产区利益补偿政策存在的突出问题，并相应地提出完善我国粮食主产区利益补偿的政策建议。通过实施这些政策建议，可以调动农民和主产区政府发展粮食生产的积极性，保障国家长期粮食安全。

    关键词：粮食主产区 利益补偿 政策建议

一、粮食主产区利益补偿机制的定义

    粮食主产区是指地理、土壤、气候、技术等条件适合种植粮食作物，并且有一定经济优势的专属经济区。粮食主产区的界定不仅取决于粮食总产量，还取决于能否提供较多的商品粮。根据2004年中央文件以及农业部的划分，我国的粮食主产区包括河北省、河南省、黑龙江省、吉林省、辽宁省、湖北省、湖南省、江苏省、江西省、内蒙古自治区、山东省、四川省、安徽省13个省。近二十年间，13个粮食主产省区的粮食产量占全国粮食总产量的比重稳定在75%以上，提供了全国80%以上的商品粮。

    粮食主产区利益补偿机制，即粮食主产区生产者利益补偿机制，也称国家粮食安全补偿机制，是指为保障国家粮食安全，保证粮食主产区不因经济亏空而减少粮食生产，充分调动农民种粮积极性，加快粮食主产区的水利工程建设、中低产田改造、农田防护林建设以及大型农机具投资力度，保证粮食主产区的粮食生产而对粮食生产者的一种补偿制度。粮食生产者利益补偿机制的特征主要表现为长期性、广泛性和外部性。建立粮食主产区利益补偿机制，可以保证粮食主产区不因经济亏空而减少粮食生产，可以充分调动农民种粮积极性，同时还可以加快粮食主产区的水利工程建设、中低产田改造、农田防护林建设以及大型农机具投入力度，巩固粮食主产区的地位，确保国家的粮食安全。

    自2004年以来，我国粮食生产实现了“九连增”，这与粮食主产区做出的贡献是密不可分的。但粮食是一种弱势产业，粮食主产区在为保障国家粮食安全做出贡献时，同时也做出了许多牺牲。虽然国家出台了一系列的补贴政策，对提高粮食生产水平、保障国家粮食安全发挥了重大作用，但粮食主产区经济社会发展水平与发达地区仍呈逐步扩大之势，农业补贴的经济效率和社会效率仍然不高。因此，研究粮食主产区的利益补偿，探讨在合理的生产成本下，使农民获得与从事其他生产大致相当的平均收益，使主产区能够获得与其对粮食安全贡献相一致的补偿，对提高农民和主产区政府从事粮食生产的积极性，保障国家长期粮食安全有重要意义。

    当前粮食补贴政策的主要目标是促进粮食生产，对保障粮食安全起到了一定的作用。农民增收和主产区区域发展虽然也纳入国家粮食补贴政策的目标，但从实践上看对农民增收效应并不显著，并且粮食主产区与主销区收入农民收入绝对差别仍呈逐步扩大趋势。如河南省2000年农民人均纯收入1985.82元，比广东省3654.48元低1668.66元，2011年河南省农民人均纯收入虽上升为6604.03元，但比广东省同期的9371.73元相差扩大为2767.7元。虽然农作物播种面积有逐渐增加的趋势，但是提高农作物播种面积对于农民收入增加的作用还是很小。同时，粮食主产区的经济发展水平与东部发达地区也成逐步扩大趋势，如河南省2000年人均国内生产总值5450元，比广东省同期的12736元低7286元，2011年河南省人均国内生产总值上升为28661元，但仍比同期广东省的50807元低22146元。因此，未来在保障主产区粮食生产的前提下，如何增加农民收入、拓展收入来源、缩小与发达地区的发展水平的差距，是构建粮食安全长效内生机制的基本前提。

    粮食直补和农资综合补贴是当前直接补贴给农民的综合性收入补贴政策，直接补贴是解决农民收入增长缓慢的重要手段，对种粮农民来说可看做是普惠制的补贴政策，这两项补贴政策仍然存在着一些比较突出的问题。一是补贴标准仍然偏小。这两项补贴在大多数地区补贴额呈逐年上升趋势，2011年达到90多元，但由于物价水平特别是农资价格上升幅度较大，实际补贴额大打折扣，这与欧美、日本等一些发达国家数百元甚至上千元的亩均补贴相比，我国粮食补贴力度明显偏低。二是补贴范围并没对所有粮食种植耕地进行全覆盖。不少地区当前按照计税面积进行的补贴，以前逃避税费等因素形成的“黑地”，以及仅增加的耕地并没有享受补贴政策。三是是种粮大户并没有获得应有补贴。粮食补贴仍补给了原土地承包户,真正种粮的种粮大户却没有得到应有的补贴。

    （三）农机补贴和良种补贴等专项补贴操作机制不健全

    从河南调研情况中来看，自2009年以后，逐渐采用补现金的方式，不少地区良种补贴均是通过农户的“一卡通”账户直接补贴给农户，无论农户种植的是何种品种，种子来源无论是自留还是购买，只要种植的作物就给予补贴，这就失去良种补贴的作用和意义。客观来讲，良种补贴对农民增收的贡献率并不算太明显，增加的转移性收入和经营性收入在农民人均纯收入中的比例较小。二是配套工作经费缺乏。强力宣传发动、科学培训指导、印制补贴清册、核实上报面积、强化督导检查等是确保良种补贴工作顺利开展的必要前提和保障，这些工作都需要大量的人力，也需要一定的配套经费给予支持。三是项目下达时间晚。良种补贴具有很强的时效性，与农时关系密切，但实际不少地区上级下达实施方案相对农时往往滞后，良种补贴、农机补贴政策实际执行均比较晚，其良种增产的目标便难以达到。

    （四）产粮大县奖励政策没有打破“产粮大县、财政穷县”怪圈

    由于粮食比较效益低，“产粮大县、财政穷县”现象一直是困扰我国粮食生产和地区发展共赢的难题。当前的产粮大县奖励政策可以看作是对产粮大县政府的补贴，目的是激励粮食大县稳定和提高粮食生产、增加财政收入。但从实践上看，还存在着奖励幅度偏小、县级政府对资金的使用缺乏灵活性等问题，起到的作用并不明显，“产粮大县、财政穷县”的局面仍然存在，产粮大县与工业县之间的经济发展和收入差距仍呈扩大趋势。

    粮食安全是我国经济社会的长期稳定发展的前提基础。但如果在维持粮食安全的同时牺牲了广大粮农和粮食主产区政府的应得利益，这样的粮食安全是不可持续发展的安全。因此，我国未来粮食安全绝对不能建立在以牺牲种粮农民和粮食主产区的利益为代价的基础上，粮食补贴政策应该瞄准粮食增产、粮农增收及粮食主产区区域发展三大目标，实现三者的共赢发展和均衡发展，构建粮食安全的内生长效机制。应从促进整个主产区发展的角度考虑，根据粮食主产区为保障国家粮食安全的贡献和付出的成本，增加对粮食主产区的转移支付和各项支持，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区政府和种粮农民得到合理利益补偿。

    应重点向粮食核心产区倾斜，要在国家主体功能区划的基础上，进一步界定核心产区的范围，以便各类资源真正向核心区集中，通过支持核心产区发展，以点带面，从而带动其他区域发展，最终实现共赢。

    根据我们调研中的发现，不同地区、不同农户的补贴效率存在差异。粮食主产区补贴效率高于主销区，粮食生产核心区补贴效率高于一般粮食生产区，种粮大户补贴效率高于一般农户。因此，粮食补贴政策应实施差异化的补贴政策措施，具体是要实现“三个倾斜”。一是要向粮食主产区倾斜。粮食主产区的农业补贴标准要适当高于主销区。二是要向粮食主产区的核心区倾斜。特别是产粮大县资金要向核心区倾斜，重点是搞好核心区的水利设施、道路等基础建设。三是要向主产区的种粮大户倾斜。建议地方政府在农地流转管理中，对种粮农民进行农地流转用作粮食生产的给予奖励，另外，中央和地方政府对当地典型的种粮大户给予一定的精神和物质奖励，地方政府在安排项目上加大对种粮大户的扶持投入力度，例如对种粮大户的水利、道路等农田基础设施建设加大投入，提高建设标准。

    要按照谁收益谁补偿的原则，加快构建以粮食主产区补偿基金为核心的利益补偿机制。一是针对种粮农民的直接补贴和生产资料综合补贴等综合性补贴，应加大补贴力度，改进补贴方式。同时，据物价上涨情况和农资价格上涨情况，动态调整补贴标准，合理弥补种粮农民增加的农业生产资料成本，要对以前计税时漏报的耕地，以及近年来重新开垦的耕地重新核实，并也给与粮食直接补贴到全部耕地的全覆盖。二是针对良种补贴和农机补贴等专项补贴，也应进一步改进补贴方式。对于部分粮食作物，建议仍恢复招标制，让综合实力强，经营信誉好的大型骨干种子经营企业为农民直供良种。对于高产创建等项目的粮食基地建设，建议由政府对农户完全免费供应良种。三是增加对产量大县财政转移支付的数量，转移支付的标准至少能在满足维持政府正常运转之外，还有一定的盈余用于当地的经济社会建设。从长期来看，对国家粮食安全有重要贡献的主产区农业基础设施建设配套经费应予以取消，全部由中央或省级财政支付。

    从目前粮食生产经营主体来看，一方面随着广大地区农村青年农民外出务工人数的增多，不少地区的农业生产主要依靠50岁以上的老人或者妇女，这对粮食生产和现代农业的发展构成了一定威胁。另一方面，一些地区农地流转、规模化经营加快，出现了一批种粮大户、农民专业合作社等新型粮食生产经营主体。从长久发展来看，我国现代农业的发展正是需要一大批有知识、有能力的青年种粮大户来实现，而这样的人才目前在我国农村远远不够。因此，建议财政部和各级政府应设立培育一批新型青年农民种粮大户专项资金，扶持新型青年农民进行创业，形成一批现代化的青年种粮大户队伍，促进我国粮食生产的规模化、标准化经营。

    粮食生产是易受旱涝灾害、病虫危害等多种自然灾害威胁的产业，而进行农业生产保险是分散生产风险的良好机制。因此，在主产区应进行三大粮食作物（水稻、玉米、小麦）生产保险的试点，探索建立农业生产保险机制。一是组建政策性保险公司，通过再保险机制，超额赔付部分由政府补贴，最大限度地分散农业风险，减少原保险经营者的风险分摊损失。第二是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额赔付资金来源可从涉农的国家专项资金中调剂。对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内减免所得税，所减的税收应转入专项农业保险基金；并允许经营主体从税前经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，以增加经营主体的资金实力。

完善的政策法制是保证粮食生产者利益得到有效补偿的前提，粮食补贴政策需要相关配套机制的支持。一是要加强我国粮食补贴政策的法制化管理。要加强农业补贴法制建设，同时需要注意完善我国有关粮食支持的法律体系，在制定和完善法律法规时要特别注意政策的可操作性，做到支持项目化和量化。二是规范农业生产资料市场，完善粮食生产成本的控制机制。政府要采取有效措施规范和稳定生产资料市场，控制农业生产资料价格上涨，要加强对农业生产资料的价格监管，加强农业生产资料质量的监督检查。三是完善农地流转机制，促进粮食规模化生产经营。必须加快农村土地承包经营权的流转、完善农地流转机制，加强对农地流转的指导和监管，规范农地流转市场，鼓励从事非农经营的农户转让出土地，推进土地适度规模经营，提高粮食产业化水平。