建立三权并行分置的农地权利体系

中国农业科学院农业经济与发展研究所 刘文勇

    从2013 年 1 月 31 日下发的中央一号文件中提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”到今天为止，已经整整三年时间了。 “土地确权”的政策正如火如荼地开展：2014年，农业部在山东、四川、安徽3省开展了整省试点（另有其他省区市的27 个县） ；2015 年扩大到包括湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州等９省区在内的多个区域；农业部表示，将用５年时间在全国范围内完成土地确权登记颁证工作。

    细心的读者可能注意过几个事实：土地确权的工作在2013年之前就有过，并不是一个全新的事物，为什么却在最近这两三年被如此密集地提及呢？以前我们的新闻报道时常将土地确权的权利对象统一称为“承包经营权” ，尔后却开始将这一权利分开，单独称“承包权”及“经营权” 。这种权利上的拆分与剥离意味着什么？更为重要的是，最近被反复提及的中国的经济需要着重于“供给侧”结构性改革，这几年的土地确权工作是否为我们农业的供给侧改革打下了基础？

    的确，土地确权工作展开的时间点要更早一些：早在2009年，农业部便开始了以“土地承包经营权”为对象的确权颁证工作（试点） 。当时，由于土地的承包权与经营权尚未剥离而被统称为“承包经营权” 。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出承包权与经营权分置，建立所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系：这其中，所有权集体所有是宪法规定的权利，而将“承包权”与“经营权”分开是为土地确权工作的进一步展开而进行的

创造性制度安排。这一创造性的制度安排，为农业供给侧的改革打下了坚实的基础。

    首先，在“承包权”与“经营权”分置基础下的土地确权工作，能够促使农民更敢于进行农地流转。当前，我国城镇化的进度仍在加快，有诸多农民正在主动或被动地离开土

地：确定“承包权”归于村集体成员后，农户更敢于将土地的“经营权”流转给规模户。据农业部统计，农村土地流转比率在 2013 年 6 月上升到23.9％，而到2013年底，流转比例达到 26% ； 2014 年 6 月 底 ， 上 升 到28.8％；截至2015年6月底，已经达到32％。我们很难简单地认为这种农地流转比例的增加完全是源自于土地权利的确定，但土地确权终究功不可没。对于农业生产来说，供给侧最主要的要素之一便是土地。无疑，土地确权而产生的要素流动是我们进行农业供给侧改革的前提：土地从“不愿动” 、 “懒得动”到“可以动” 、 “主动动” ，是盘活供给侧要素市场的关键一步。

    更进一步地说，土地确权后有利于各地形成最适合当地生产力发展水平的生产模式。当我们寄希望于新型农业经营主体能够解困中国农业，成为农业供给侧改革的责任主体时，由

土地确权而产生的明确产权背景，才能在各地不同的经济发展水平下形成专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等不同模式。对于农业端口的供给侧改革来说，想要

提高农产品供应的效率与质量，下功夫培育农产品供给方的形成机制、生产模式是重中之重。

习近平总书记强调，在粮食安全问题中， 谷物基本自给、 口粮绝对安全。这在当前的国际全面低粮价的倒逼下显得格外严峻。尽管经历了这么多年的城镇化， 但中国的农业依旧内卷严重， 要形成相对的高效农业，追求劳动力与机械化的替代导致更高的生产可能性曲线显得必须。而这一机械替代的基本前提条件， 便是土地确权基础下的生产要素流动配置。

    另外一个易于忽略的方面，在于土地确权将有机会更进一步缓解人口老龄化对生产效率的影响。一般认为2015~2035年将是中国老龄化的加速时期，最终将达到28.7%的老龄化人

口，而确权后将土地流转到生产效率更高的专业农民手中亦能发挥更优效率。这既是我们在农业供给侧改革面对的巨大挑战，也是这次改革的重大历史推动力。事实上，农地集体所有是一种中国独有的模式，这其中有历史的选择，既不至于公权泛滥，也不至于私权导致土地兼并；而集体所有权得到有效体现的更重要的一点在于，农村社会化服务往往需要通过集体来实现，这是中国特殊的村集体治理结构导致的。

“有土斯有财” ，中国人自古就有着对土地近乎痴迷的依恋，土地确权满足了中国农民最大的愿望。古语有云： “地诚任，不患无财” 。无疑，中国的农民能够在农业供给侧改革的浪潮之中，在这片土地上创造出无限的财富。

《 农民日报 》（ 2016年01月26日   07 版）

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