我国农业支持水平的衡量与评价

李先德 宗义湘

 

一、农业支持水平的评价方法

（一）农业支持水平的衡量指标

国内外研究采用许多方法对农业支持进行衡量，应用最广泛的有两种方法：（1）经济合作与发展组织（OECD）的以生产者支持估计值[1]（PSE）作为主体指标的方法；（2）世界贸易组织（WTO）的以综合支持量（AMS）作为核心指标的方法。由于WTO方法所定义的国内支持仅包括国内补贴，排除了如关税和出口补贴之类的边境支持措施，测算目的主要用于国际贸易谈判，而OECD的方法涵盖范围全面，包括所有支持农业的政策措施，所以本文将采用OECD的方法，主要分析指标有：

生产者支持估计值（PSE）。该指标衡量实施的农业政策对生产者的支持水平，它由市场价格支持与对生产者的预算支付组成。市场价格支持是指，由于实施造成某种农产品国内市场价格与边境价格价差的那些政策措施，所引起的消费者和纳税人向农产品生产者的转移价值总量。对生产者的预算支付主要包括基于产出的转移支付、基于种植面积／牲畜数量的转移支付、对投入品的补贴和对农业总收入的转移支付等。

生产者支持估计值与农业总收入的比例（%PSE）也是一个分析指标，它表示通过政策措施的实施对农业生产者提供的转移支付占农业总收入的份额。该指标便于进行国际间的比较。

生产者名义支持系数（NAC）。该指标是包括支持在内的农场总收入与不包括支持在内的按照世界市场价格计算的产值之间的比率。如当%PSE为60%时，表示农业总收入从政策方面获取的份额为60%，只有40%的农业总收入是从市场获取的,即实际农业总收入是在无任何预算支持及完全按照世界市场价格计算的农业总收入的2.5倍，即生产者名义支持系数（NAC）为2.5。当NAC等于1时，表示农业总收入完全从市场获取，没有得到任何政策支持。生产者名义支持系数越高，表明农业总收入从市场获取的份额越低。

一般性服务支持估计值（GSSE）。该指标是每年转移给所有一般性农业服务支付的货币总价值。这些支付提供给农业部门，不面对单个农民，用于社会一般性服务方面，主要用于改善农业生产条件，农业培训和教育，农产品质量控制和食品安全，农业投入及环境改善，产品营销与促销等。

总支持水平估计值（TSE）。该指标是纳税人和消费者每年提供给农业部门的所有转移支付的总和。由于所有转移支付都包括在国内生产总值（GDP）中，因此%TSE表示的是农业支持占全部GDP的比例。

（二）农业支持政策的内容

依据OECD对农业支持政策的分类标准，结合我国近几年实施的农业政策，在计算生产者支持估计值时考虑的农业支持政策措施有：农产品的口岸政策和国内市场干预政策，农业税、三提五统（负值），粮食直接补贴，投入品的口岸政策和国内市场干预政策，良种补贴等，退耕还林工程，农村救济、扶贫工程、农业税减免，支援农村生产支出。

在计算一般性服务支持估计值时考虑的农业支持政策措施有：农业科技三项费，农村职业教育，农业检验检疫，农村基础设施建设投资，国家粮食和棉花储备费用，农业、农机、畜牧业事业费。

（三）农产品覆盖范围与数据处理

根据OECD方法的一般要求，某一项产品的产值占农业总产值的比例超过1%时，就纳入到农业支持的计算中去；所计算产品的产值一般要占到农业总产值的70%以上。为了尽量扩大产品覆盖面，本研究计算了我国2003年每个单项农产品产值占农业总产值的比重，把产值占整个农业产值超过0.5%的商品都纳入计算范围。选择的农产品包括：小麦、玉米、稻谷、大豆、花生、油菜籽、棉花、甘蔗、烟草、茶叶、苹果、柑橘、牛奶、牛肉、猪肉、羊肉、禽肉、鸡蛋共18种商品。

计算农业支持水平需要的数据很多，主要包括：（1）分产品的农产品产量、需求量、贸易量、饲料用量；（2）农产品的商品率；（3）农产品的生产者价格、国际市场参考价格；（4）生产各种农产品所使用的投入品数量、生产者价格、国际市场参考价格；（5）支持农业的各项财政支出。

本研究的农产品产量数据来自《中国统计年鉴》和《中国农村经济年鉴》，贸易量来自《中国海关统计年鉴》、FAO统计数据库，消费量和饲用量也来自FAO统计数据库。

本研究中，小麦、大米的商品率按40%计算，玉米商品率按50%计算。其余产品商品率几乎都在70%以上，因此在计算支持水平时没有进行处理，直接使用总生产量。

生产者价格数据使用《全国农产品成本收益资料汇编》中的农户平均销售价格。本研究把稻谷、带壳花生、甘蔗、农户散养菜牛、农户散养生猪、农户散养菜羊的平均销售价格调整为大米、花生仁、糖、牛肉、猪肉的平均销售价格，调整系数分别为68%、70%、10.6%、55%、72%、52%。禽肉的平均销售价格是专业户和集体养肉鸡价格的简单平均，并按照75%的出肉率计算，鸡蛋、牛奶的平均销售价格分别是专业户和集体养蛋鸡、专业户和集体养奶牛平均销售价格的简单平均。

对计算中使用的国际市场价格，一般原则是，产品为净出口时用平均出口价格，为净进口时用平均进口价格，数据来自《中国海关统计年鉴》。对某些缺乏代表性的边境价格数据，如牛奶、猪肉、羊肉、禽肉、鸡蛋的边境价格，本文采用联合国粮农组织、世界贸易组织和世界银行发表的国际价格数据进行了调整。与农产品进出口有关的运输、装卸、加工及销售费用，本研究采用的比例为：粮食10%，棉花15%，苹果40%，糖30%。对于大米、小麦进行了质量调整，调整系数分别为0.9和0.85。国际市场价格直接使用官方汇率换算为人民币。

财政支农和税收数据来自《中国财政年鉴》、《中国林业统计年鉴》、《中国农业发展报告》、《中国农业统计资料》。投入品用量来自《中国统计年鉴》，国内价格来自《中国物价年鉴》。

二、我国农业支持总水平

1994~2003年我国农业支持总水平的测算结果见表1。在1994~1999年间，我国农业的生产者支持估计值PSE年均为-379亿元，除1995年和1999年总支持水平估计值TSE是正值外，其余年份均为负值，而该期间的PSE均为负值。这说明，在20世纪90年代中后期，我国的农业生产者没有得到政策支持。

表1  我国农业支持总水平的计算结果   单位：亿元

年份

生产者支持估计值

一般服务支持估计

总支持水平估计值

总支持水平占GDP的%

总量

市场价格支持

预算

支持

1994

-1133

-792

-341

472

-636

-1.36

1995

-33

312

-344

526

517

0.88

1996

-1142

-582

-560

727

-387

-0.57

1997

-2557

-1834

-723

877

-1652

-2.22

1998

-1609

-775

-834

1355

-228

-0.29

1999

-1167

-502

-665

1255

109

0.13

2000

-556

108

-663

1700

1164

1.30

2001

827

1312

-486

1769

2600

2.67

2002

367

693

-326

1701

2070

1.98

2003

1087

964

122

1862

2950

2.52

进入21世纪后，我国的农业政策支持水平开始显著上升。2000~2003年总支持水平估计值TSE年均达到2196亿元，2003年将近3000亿元。TSE占GDP的比例平均为2.12%，超过OECD成员国1.18%的平均水平。

我国农业生产者支持估计值从2001年开始由负值变为正值，2003年已达1087亿元。这表明，我国农业政策已经从过去向农民的征税转向对农业的支持，但就支持水平而言，与发达国家对生产者的支持还相差很远。

就生产者支持的预算支持部分来说，除2003年以外，整个分析期间均是负值（平均为-482亿元）。主要原因是国家对农业的预算支出远远小于从农业中征得的税收和向农民收取的“三提五统”费用。从2000年开始，政府进行农村税费改革，实际征税水平在不断降低，这是2003年预算支持变为正值的主要原因。随着取消农业税和加大对种粮农户直接补贴的力度，今后我国对农业的预算支持水平将会有一个较大的提高。

一般服务支持估计值呈上升趋势，尤其是从1998年开始，支持水平增加幅度很大。主要原因是，1998年后，我国发行的国债中，有相当大的部分用于农村基础设施建设，到我们分析期期末的2003年，这项政策一直在使用。我国对农业的一般服务支持水平近年超过了1700亿元。

我国农业生产者支持估计值占农业总收入的比例（%PSE），具有十分明显的两阶段变化特征，1994~2000年间均为负值，2001后转变为正值（见图1）。其间，1995年较1994年支持水平有较大幅度上升，但1996年和1997年连续下降，1997年降到研究期间的最低点-12.7%，之后1998~2000年间几乎是直线上升，2001年首次为正值，达到3.8%，2002年降低为1.6%，2003年又升高到4.4%。

尽管我国的%PSE在入世后已经为正值，但和OECD成员国相比，支持水平仍然很低。2000~2003年，我国的%PSE平均为1.8%，仅高于支持水平最低的新西兰（1.4%），比OECD成员国平均值30.8%低得多，更远远低于日本（58.5%）和韩国（63.8%）的支持水平。

从图2中还可以观察到，我国的农业生产者名义支持系数在1994~2000年间不断趋近于1，该期间的平均值为0.94。2001年以后，生产者名义支持系数已经超过1，2001~2003年间平均为1.03，相比20世纪90年代初期（1990~1993年）已有明显提高。这意味着农业政策的实施，已经使农产品的收入接近或超过了按照世界市场价格计算的收入，说明政府正在逐步取消或减少不利于农业的政策。

图1  我国农业生产者支持估计值

占农业总收入比例（%PSE）的变化

图2  我国农业生产者名义支持系数的变化

三、不同农产品%PSE的变化

我国农业支持政策对不同农产品的影响具有明显差异。猪肉、禽肉、烟叶和花生的农业支持是负值，1994~2003年的%PSE平均值分别为-29%，-34%，-101%和-15%，而玉米、大豆、糖、茶叶、牛奶和羊肉%PSE则为正值，1994~2003年平均值分别为4%，12%，17%，36%，38%和28%。分析表明，我国对劳动密集型农产品处于负支持的状态，而对土地密集型农产品则提供一定程度的支持。

表2  我国不同农产品的%PSE        单位：%

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

小麦

3.6

5.6

-2.9

-3.7

-4.2

-8.6

-9.0

-10.3

-8.8

-4.6

玉米

9.6

-0.4

-13.2

3.4

6.9

2.4

2.9

7.2

7.3

12.2

大米

-8.5

5.5

-11.6

-3.6

-1.2

-5.9

-0.2

5.7

1.9

9.4

大豆

-10.1

19.3

16.6

16.0

3.4

10.8

8.7

11.3

16.3

27.0

花生

-7.6

-5.9

-20.8

-19.3

-37.9

-14.6

-18.4

-20.7

-1.0

0.1

油菜籽

8.7

10.7

10.7

2.2

5.0

6.8

-8.3

-2.1

-8.5

2.4

棉花

-19.3

-1.3

-3.2

-2.8

-14.2

-12.0

20.4

-28.5

9.4

24.1

糖

8.6

18.0

16.3

21.5

9.1

21.3

37.6

7.3

21.2

9.6

烟叶

-143.9

-54.1

-46.7

-191.7

-197.5

-124.2

-96.9

-49.4

-47.5

-60.8

茶叶

-37.1

38.2

41.3

38.9

33.9

38.0

45.0

42.8

64.2

49.4

苹果

11.1

24.5

-3.2

-29.5

-29.3

-36.0

-27.4

-12.7

-17.4

-8.1

柑橘

-38.0

-69.6

-6.2

-101.4

-5.1

-2.7

-5.2

3.9

31.5

27.8

牛奶

13.1

22.6

35.3

40.1

48.6

50.2

42.8

39.2

48.4

42.5

牛肉

9.3

-4.0

-4.4

-25.1

-21.5

3.4

4.8

-4.8

6.6

11.4

猪肉

-5.0

-21.9

-22.7

-30.7

-39.4

-35.1

-45.9

-36.4

-32.9

-23.2

羊肉

38.5

29.7

26.1

16.1

25.2

26.0

31.8

45.4

20.5

15.7

禽肉

-52.5

-42.8

-24.0

-24.0

-28.0

-38.5

-23.8

-44.1

-26.5

-37.5

鸡蛋

-13.5

-23.7

-2.5

-3.3

13.6

11.6

9.9

-5.2

28.4

27.2

本研究分析的18种农产品可以划分为作物产品和畜产品两大类。政府对作物产品的支持水平在大多数年份高于对畜产品的支持水平，尤其是在1994~1998年。其间的差异与我国对这两类产品实行的不同政策有很大关系。畜产品的生产和流通在20世纪80年代中期就完全放开了，而粮食安全始终是我国农业政策的重要目标，政府为之采取了许多措施。1993年政府大幅提高城市居民粮食销售价格，1994年开始实施“粮食省长负责制”，1994和1996年两次大幅度提高粮食定购价格。在政府提高粮食定购价的同时，市场价格也大幅提高，使得我国大部分农产品的市场价格超过了国际市场价格。

1998年以后，作物产品和畜产品的生产者支持均呈上升趋势。这与我国农业政策目标的调整有直接关系。由于农民收入在90年代下半期增长缓慢，政府出台了一系列政策措施，推行了农村税费改革，使得所有农产品的生产者都从中受益。

根据分析期间农产品进出口的净贸易状况，本文将农产品分为出口倾向农产品和进口倾向农产品（由于烟草产品的特殊性，本部分没有计算进去）。出口倾向农产品包括玉米、大米、花生、茶叶、水果、猪肉、牛肉、禽肉、鸡蛋；进口倾向农产品包括小麦、大豆、油菜籽、棉花、食糖、牛奶、羊肉。对这两类产品的%PSE进行简单平均，发现进口倾向农产品比出口倾向农产品获得了更多的政策支持（见图3）。在1994~2003年间，进口倾向农产品的平均%PSE均为正值，而1994~2001年间的出口倾向农产品的平均%PSE均为负值，但自20世纪90年代末期以来，出口倾向农产品生产者获得政策的支持水平有上升趋势，而且在2002年和2003年转为正值，与进口趋向农产品支持水平的差距在缩小。这说明，我国农业政策改革由进口替代战略向出口促进战略的调整已经初见端倪。

 　

 

 

 

 

 

 

 

　

图3  不同贸易倾向农产品的%PSE比较

四、主要结论

1、我国农业支持总水平趋于增加。

总体上看，20世纪90年代中期前后，我国对农业的支持都是负值。但从90年代末期以来，农业政策的改革使得农业支持的总水平不断增加，其中尤以一般服务支持的贡献最大。这是因为1998年以来农村的基础设施建设获得了更多的财政支持。市场价格支持也有增加。近几年实行的农业税减免政策对于支持水平的提高也起着重要的作用。

2、农业政策对于生产者支持水平仍然较低。

尽管农业政策对生产者的支持水平有逐渐增加的趋势，但我国与世界上很多国家相比仍有较大差距。我国2000~2003年间平均的%PSE为1.8%,而OECD国家高达30.8%。本研究结果为我国今后继续以增加对农业的支持力度，提高农业综合生产能力，增加农民收入和统筹城乡发展为目标提供了实证依据。

3、财政支持农业倾向于一般性公共服务，对生产者的直接支付少。

在财政对于农业的支出中，大部分资金投入到农业基本建设和公共储备中，对于直接与农民收入和产出挂钩的支付或价值转移很少，甚至远远少于向生产者的征税。税费改革、粮食直接补贴、良种补贴等新农业政策将有可能改变这种状况。另外，在一般服务支付中，农业科研、教育的比例仍然很低。

4、劳动密集型和土地密集型农产品的支持水平差异显著。

我国对水果、烟草等劳动密集型农产品的生产者支持水平很低，而且长期为负值，但入世后的负支持程度有所降低。对粮食、油料作物等土地密集型产品，虽然不同品种的支持水平有差异，但总体来讲，获得了比劳动密集型产品生产者更高的支持水平。本研究结果意味着，丧失比较优势的土地密集型农产品的生产者得到了政策的支持，而具备比较优势劳动密集型农产品的生产者则获得支持很少或没有得到政策支持。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（朱希刚摘编）

　

[1] 生产者支持估计值（PSE）这个指标在1997年前被称为生产者补贴等值。