城镇化背景下我国耕地的中长期预测

梁书民

我国耕地面积的变化大致为：从1949年到1965年，耕地面积的变化以增加为主，峰值为1965年的13886万公顷（按现在的口径计算，下同）；从1965年到现在，耕地面积的变化以减少为主，1979年的耕地面积为13476万公顷，2004年已减少到12259万公顷；2004年的耕地面积比峰值的1965年减少1627万公顷，减少了11.7%，比1979年减少1217万公顷，减少了9.0%。

一、耕地面积预测

耕地减少的速度与土地管理环境密切相关。改革开放以来我国城镇化加速发展，期间有1983~1985年以乡镇企业和农民建房占用耕地为主和1999~2003年以开发区的迅速扩张为主的两个耕地面积快速下降的时期，均同当时宽松的土地管理环境有关。而在耕地资源快速下降的情况下，实施严格的土地管理制度可以遏制耕地面积下降的势头。如1986年国务院发布《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，并颁布《中华人民共和国土地管理法》，结束了1983~1985年连续三年耕地面积快速下降的局面；2004年国务院下达《关于深入开展土地市场治理整顿、严格土地管理的紧急通知》，大量清理开发区，使盛行一时的开发区热大大降温。

从大趋势角度来预测我国耕地的减少，可以假定耕地的减少只与非农业人口的增加有关，生态退耕和土地开发因属暂时因素，其对土地增减的长期影响可以被忽略。为预测未来我国城镇化占用耕地的情况，关键是确定非农业人口的增加同耕地面积减少的关系。1979~2004年，我国非农业人口增加了22886万人，耕地减少了1217万公顷，平均每增加一个非农业人口使耕地减少0.0532公顷。由于这个边际值包含了1999~2003年大规模建设开发区占用的大量耕地和2002~2003年大规模的生态退耕，可以作为耕地面积下降的高估计值。若将1979~2004年的耕地面积同非农业人口进行回归，得出二者关系曲线的斜率为-0.0445，较-0.0532平缓，可作为对耕地面积下降的低估计值。

为了分析城市化和人口增长对我国土地资源的压力，应首先对中国未来45年内人口和城市化的变化进行基本估计。通过分析1965~2004年和1987~2004年的人口增长情况，发现历年的人口增长率呈指数下降。1965~2004年的人口增长率下降比较缓慢，可用于对人口增长率和人口增长的高预测，1987~2004年的人口增长率下降比较快，可用于对人口增长率和人口增长的低预测。同样原理，利用1996~2004年城镇人口的增长率下降的指数方程可以预测未来的城镇人口增长率，进而预测未来的城镇人口和城镇化率。2000~2003年我国的城镇化率同非农业人口率的差趋于稳定，在假设两率之差稳定的情况下，非农业人口率可以从预测的城镇化率推出。

我国耕地面积变化的预测

年份

    人口（万人） 

      耕地面积（万公顷）   

总人口

非农人口

低预测

中预测

高预测

2004

129988

39072

12259

12259

12259

2005

130791

40972

12158

12166

12175

2010

134346

49857

11686

11732

11779

2015

137236

57542

11277

11357

11437

2020

139583

63959

10935

11044

11152

2030

143049

73333

10437

10586

10734

2040

145356

79124

10129

10303

10477

2050

146903

82553

9946

10135

10324

上表就是通过上述模型的预测结果。按照中预测方案，2020年我国总人口将接近14亿，非农业人口达6.4亿，若取中预测值，耕地面积下降到11043万公顷，比2004年少1216万公顷。2050年中国总人口为14.7亿，非农业人口达8.3亿，耕地面积下降到10135万公顷，比2004年少2124万公顷。2004年我国的人均耕地为1.415亩，到2020年降为1.187亩，到2050年降为1.035亩，人均耕地面积的下降速度呈递减趋势。

二、建设用地占用耕地预测

建设用地包括居民点及工矿用地、交通用地和水利设施用地。我国的优良耕地大都分布在城乡居民地附近，城市、城镇和农村的扩张以及工矿用地的增加，交通线的建设，和水利设施的建设占用的耕地大部分是土地生产率极高的上等耕地。居民点及工矿用地约占建设用地中的68.3%，应该成为耕地面积变化研究的重点。

居民点及工矿用地是非农业人口和农业人口增长的直接结果，因而它们之间的关系密切。利用我国13年的居民点及工矿用地、非农业人口和农业人口数据，可以构建出我国的人口—居民点及工矿用地模型。模型表明每增加一个非农业人口将增加居民及工矿用地0.0290公顷（0.435亩），每减少一个农业人口将减少居民及工矿用地0.0245公顷（0.368亩）。该模型考虑了农业人口减少带来的农村居民地面积的减少，在居民地面积中剔除了农村废弃宅基地的面积。

2004年我国居民点和工矿用地为2573万公顷。利用上述模型预测我国的居民点和工矿用地，2010年达2743万公顷，2020年达2935万公顷，2050年达3197万公顷。

交通建设占地是城镇化进程中仅次于居民点及工矿用地的重要占地项目。由于我国交通建设相对落后，有面公路总里程远远低于国土面积相当的美国（2004年仅为美国的29.2%）。预计我国交通的长期稳定发展可能延续到2050年。铁道部制定的《中长期铁路网规划》指出，2020年我国铁路营业里程将达到10万公里，其延伸速度较历史上任何时期都快。交通部也于2005年1月公布了中国高速公路网布局规划，到2020年中国的高速公路总里程将超过8万公里，与美国目前的总里程相当。我国公路总里程占陆路交通线总里程的94%，随着农村公路的大规模建设我国公路总里程将长期稳定增长。

依据公路、高速公路和铁路的发展现状和趋势，并参见交通部和铁道部的规划进行预测，我国的公路，高速公路和铁路均将有较大幅度的增加，三项总里程的和（交通线总长度）将在2050年以前稳定增长。2004年交通线总长度为198万公里，预计2010年达233万公里，2020年达290万公里，2050年达452万公里。通过将交通占地对交通线总长度进行回归（考虑交通线占地的提前性，将交通线总长度提前三年），得到交通占地—交通线长度模型。模型得出的主要参数为，交通线每延长1公里，交通占地平均增加1.1公顷，相当于交通线的平均宽度为11米。常数项362.17万公顷（3.62万平方公里）大约相当于所有火车站和汽车站的总面积。

2004年我国交通用地为599万公顷。利用上述模型预测我国的交通用地，2010年达639万公顷，2020年达701万公顷，2050年达879万公顷。

按1996~2001年的统计口径，估计2004年我国水利设施占地为576万公顷。近年来我国水利设施占地以每年0.88万公顷的速度递增，估计到2010年达581万公顷，2020年达590万公顷，2050年达607万公顷。

1998~2004年我国总建设用地中占有耕地的比例，平均为52%。据此和上述对总建设用地扩张的预测，可以推算出未来总建设用地占用耕地的数量：2004年我国总建设用地为3748万公顷，估计到2010年总建设用地将扩张到3963万公顷，累计占用耕地112万公顷，到2020年总建设用地将扩张到4226万公顷，累计占用耕地248万公顷。 到2050年总建设用地将扩张到4683万公顷，比2004年多936万公顷（9.36万平方公里），约为国土总面积的1%，是河北省面积的一半，累计占用耕地487万公顷，相当于2004年耕地面积的4.0%。

我国建设用地的预测      单位：万公顷

年份

         建 设 用 地 累 计 数        

以2004年为基期，累计占用耕地

总计

居民点和工矿用地

交通建设用地

水利设施占地

2004

3748

2573

599

576

2010

3963

2743

639

581

112

2020

4226

2935

701

590

248

2050

4683

3197

879

607

487

三、结论与对策

本研究得出的主要结论是：

1、城镇化是耕地减少的主要原因。我国目前正处于城镇化快速发展时期，耕地减少速度也较快，这种趋势可能延续到2020年，以后的城镇化和耕地流失速度将逐渐减缓，到2050年城镇化基本实现时，耕地面积将趋于稳定。

2、建设用地占用耕地是优良耕地流失的主要原因。建设用地的扩张同城乡人口的变化有密切的关系，未来建设用地的扩张和占用耕地的数量取决于总人口的增加情况和城市化的进程。

3、目前耕地减少中以生态退耕为主，耕地增加以开发（对荒地的开垦）增加耕地为主，但是生态退耕和新开发耕地潜力将递减，农业结构调整增加或减少耕地波动较小，灾毁、整理（对废弃农村宅基地的农业利用）和复垦（对废弃工矿用地的再耕作）而引起的耕地变化也较为稳定，建设用地将成为耕地减少的主要项目。

为在城市化大背景下有效地保护耕地资源，促进土地资源的高效利用，保障我国粮食生产的稳定发展和未来的食物安全，建议采取以下对策和措施：

1、建立土地资源普查制度，每十年进行一次全国土地详查，并加强对土地利用数据的管理和更新，提高数据共享度。

2、长期坚持实行严格的耕地保护制度，遏制耕地快速减少的势头。加强实施科学的城市和村镇规划，杜绝城市和村镇的无序扩张。

3、提倡搞土地节约型的城市和城镇建设，结合各地的实际情况设置建成区的最低人口密度指标，以减缓各地城市城镇密度快速下降的趋势，提高城市土地的利用效率。

4、鼓励提高以蔬菜业为主的城郊农业的农业现代化水平，增加菜地的土地生产效率，用最少的土地满足城市对蔬菜的需求。

5、加强农业基础设施建设，提高耕地的质量水平，为在全国范围内提高土地生产效率打基础，以便用耕地质量的提高来弥补耕地数量下降带来的损失，保证农业生产的稳定发展。

6、环境保护同耕地保护相结合，积极推行三北防护林和生态脆弱地区的农田林网化建设，加强各地的环境和可持续发展规划，以实现对各地土地资源的合理利用，实现人与自然环境的和谐发展。

                                    （责任编辑：朱希刚）