加入WTO与我国农业政策调整和制度创新

钱克明  研究员

加入WTO后，我国农业领域受影响最大、承担责任最重的既不是农民，也不是涉农企业，而是政府--政府对农业的管理体制和政策选择。这是因为：一、WTO的规则体系都是政府间谈判的结果，是各国政府间的互相承诺和行为约定，必须由政府履行，对个人和企业并无直接约束。二、WTO规则和《农业协定》对政府行为的约束局限在反对贸易扭曲措施的层面（如市场准入、国内支持、出口补贴、动植物卫生检疫措施等），而且给发展中国家预留了很大的弹性空间。因此政府的管理体制和政策选择对国内农业的影响远大于世贸组织的规则。三、单个农民、农业企业和农产品贸易商都是农业政策和体制的被动接受者，他们会根据国内农业政策导向调整自己的产品结构和资源配置，如果农业政策和体制环境极端不利，接受成本过高，他们还可以“用脚投票”而选择退出农业，无须对社会责任负责。但政府却责无旁贷，必须对国内的食物安全、增加农民收入和保护环境等社会目标负责。因此从某种程度上可以说，加入世贸组织后，政府能否及时地对农业政策进行调整并对体制进行创新，决定了中国农业的未来走向。本文拟就我国入世后农业政策调整和制度创新两方面问题展开讨论。

政策调整

加入WTO及我国农业自身发展已进入新的阶段，使得我国农业政策的环境和背景会因此而发生很大变化：

1． 贸易保护的丧失

我国过去主要是通过配额管理及许可证管理等刚性限制保护国内弱质农业的。《农业协定》要求将这些非关税措施关税化，并承诺2004年内农产品平均关税削减22.1%。由于减让基期（1986-1988年）我国大部分农产品价格都低于国际市场价格，关税化等值为负数，因此我国事实上无法利用非关税措施的关税化来对我国农业实现合法的保护。为此我国对农产品采取约束关税方式，对敏感农产品实行关税配额管理，就中美农产品所达成的协议看，我国对小麦、大米和玉米三种粮食产品及豆油、菜籽油及棉花、羊毛和天然橡胶等8种主要农产品争取到了配额管理，给我国农业的发展争取到一定的缓冲期。但从长远看，随着我国经济的发展，到下一轮谈判时，利用关税和配额等贸易保护措施的谈判难度也越来越大，保护力度也会越来越小。此外，我国已承诺取消全部出口补贴，无法再依靠补贴提升我国农产品的国际竞争力。贸易保护的条件逐渐丧失，必将使我国农业从封闭经济迈向开放经济，从而对农业产生深远的影响。

2． 国内支持手段的变化

关贸总协定乌拉圭回合谈判中，将农业国内支持政策分为“黄箱政策”和“绿箱政策”两部分。前者是指对生产和贸易产生扭曲作用，也即对生产者直接给予补贴，包括：①价格支持；②营销贷款；③面积补贴；④牲畜数量补贴；⑤种子、肥料、灌溉等投入补贴；⑥某些有补贴的贷款计划等。协议要求各国用综合支持量（AMS）来衡量，并符合“微量允许标准”。我国争取到的“微量允许标准”为该产品总产值的8.5%（发达国家为5%），超过这个标准就要作减让承诺。根据中国农业科学院农业经济研究所孙东升博士计算，我国特定农产品的AMS除玉米（1.6-3.7%）外都为负值；各种农产品的总AMS在1996-1998年的三年平均为-314.5亿元。因此加入WTO后，我国无需作减让承诺，相反，还有一定的支持空间，可以对一些敏感的农产品加强“黄箱政策”所允许的支持。“绿箱政策”是指由政府财政支持，而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小贸易扭曲作用的支持措施，根据《农业协定》可免除削减义务，主要包括农业科研、推广、培训咨询等政府一般性服务支出及为了粮食安全目的的公共粮食储备支出，国内粮食援助补贴，一般性农业收入保障补贴，自然灾害补贴，市场营销，促销服务支出和结构调整补贴等等。我国1996-1998年“绿箱政策”平均支持水平为1542.4亿元，并呈逐年上升趋势，但却存在支持结构不合理的问题，如农产品市场营销和促销服务、农业结构调整支持措施等支出为零。我国农业科研投资占农业GDP的比例仅为0.3%左右，远低于发达国家2-5%的水平。

3． 政策目标的变化

长期以来我国农业政策设计的基本背景是短缺、基本出发点是满足对粮食等农产品的数量需求、基本政策诉求是自给自足。因此，制度创新、技术进步和资源配置都是围绕着这三个基本点而展开的，并形成了一整套相互支持的农业政策架构，进而塑造了数量导向型的产业结构、产品结构、资源配置格局及相应的技术体系，但产品的质量、市场流通与贸易、资源利用效率与环境保护、地区间经济发展水平差异的消除与缓解贫困和增加农民收入等，却很少作为政策目标考虑。进入90年代后期，我国农产品逐步告别了短缺，农产品的数量基本得到了满足；加入WTO后，我国的自给自足政策所依赖的封闭经济环境也不复存在。这就要求农业政策目标由单一的追求数量，向上述多元目标拓展，农业战略布局从立足于国内的资源和市场，面向国内外两种资源两种市场转变。

加入WTO和我国农业发展进入新阶段，使得我国农业政策的背景和环境都发生了很大的变化。因此，必须对我国农业政策目标及实现这些目标所需的支持手段作相应的调整。当然，政策调整须建立在详细深入的定量分析和评估的基础上。我们正在筹建国家农业政策评估与决策支持系统开放实验室，相信能对未来的科学决策提供支持。本文仅撷取其中若干主要问题进行定性分析。

1． 确定政策目标的优先序

政策目标的多元化，必然导致目标之间矛盾和冲突的增加。因此，注意政策目标之间的平衡和协调、确定合理的目标优先序就显得尤其重要。在确定优先序时应该考虑：

①将提高农民收入和保护环境作为最重要的政策目标

农民收入增长的快慢不仅关系到社会稳定和内需政策实施的效果，进而影响整体国民经济的稳定增长，还反映了我国资源利用效率的高低和比较优势发挥的程度及产业结构优化的程度。而保护环境，不仅关系到当代人的生存质量，还关系到下代人生存和发展的权利，关系到代际公平。此外，从资源比较优势的角度看，加入WTO后，增加农民收入与保护环境不仅不矛盾，而且还相互支持。因此应该将这二者作为我国农业政策的优先目标。

②适当放松粮食自给目标约束

我国是否有必要将粮食的自给率确定在95%这一硬性指标值得商榷。

首先，过分追求粮食自给与环境保护目标相冲突，因为粮食是典型的资源密集性产品，我国并无比较优势。目前国内小麦价格高出国际价格25%，玉米高出30.4%，大豆高出32.2%，如果仍然在政策上支持高自给率，不利于我国资源利用效率的提高和产业结构的优化，并且导致环境的恶化;过去的滥垦乱垡就是很好的例证。

其次，过分追求粮食自给会与增加农民收入目标相冲突。我们对加入WTO后农民收入变动趋势的研究发现：加入WTO后我国高收入组农民的收入增长速度将进一步加快，因为这部分农民大多生活在城市郊区，主要从事园艺及水产和畜禽养殖等劳动密集型产品的生产，商品率也较高。如果说加入WTO能为中国农业带来机遇的话，他们将是这些机遇的最直接的受益群体。边远地区低收入组的农民受入世的影响较复杂，但总体上不会太大，因为这组群体参与市场活动较少。相比之下，入世后（尤其是2004年以后），受损失最大的是中等收入组的农民，这组农民占了我国农业人口的大部分，主要分布在华北、东北及西北地区；而这些地区是我国玉米、小麦、大豆等的主要产区。据定量分析，入世与不入世相比，到2005年我国玉米、小麦和大豆的价格会下降20-25%左右。由此可见，如果过分追求粮食自给目标，将使这些地区大部分农民的收入增长受到遏制。

在粮食自给率和农民收入这两个目标之间，应以增加农民收入为主。联合国粮农组织将粮食安全定义为：所有家庭的所有成员都有从物质上和经济上获得足够粮食的机会，所有家庭都没有失去这种机会的风险；提高每个农民的收入和消除贫困，是确保粮食安全的关键。

依靠增加农民收入并将粮食安全建立在国际贸易自由化的基础上，其最大的担忧可能是粮食禁运。但对1950年以来的国际经济制裁案例分析可以发现，真正意义上的粮食禁运仅一次（1980-1981年），是由苏联入侵阿富汗引发的，而且最终仍以禁运失败而告终。1979-1980年期间，美国对伊朗几乎中断了所有金融、商业和政治联系，但却一直出售粮食给伊朗。这是由于粮食禁运比较容易通过其他非出口盟国购买或转运而避开出口国的政治压力，最终导致禁运失败。

综上所述，加入WTO后可考虑适当放松粮食自给率95%的硬性指标，以增加农民收入和保护环境作为优先目标；将粮食安全目标转变成口粮安全的目标，并在国内粮食生产与国际贸易伙伴上作相应调整，即：淘汰劣质粮食产品的生产，调减粗粮的生产，退出边际土地还林还草；加强水稻等我国有技术及贸易优势的产品生产；扩大粮食的贸易伙伴范围。

2． 提高要素流动性

加入WTO给我国农业带来的最大机遇是：可以利用国内和国际两种资源和两种市场，充分发挥我国丰富的劳动力优势，加强出口导向型的园艺、水产和畜牧业等劳动力密集型产业的发展，进口部分资源密集型粮食产品，走以丰裕的劳动力在国际市场换回稀缺的土地和水资源的道路，从而突破我国农业发展的资源瓶颈。此外，土地的适度规模经营及农业劳动力的转移也是增加我国农民收入及产业结构优化的关键。因此，提高劳动力和土地流动性的要求也就越来越强烈。在自由贸易经济中，唯有使生产要素受价格的引导而流动，才能达到资源配置和产业结构的优化。这就要求对我国户籍制度和土地制度进行相应的改革。

3． 消除地区收入差异、加大扶贫力度

前面已提到，加入WTO后并不能给我国现有的3000万贫困农民带来机遇，此外原先收入中等的地区和农民有可能在产业结构调整过程中收入下降而增加我国的贫困人口基数。这在市场经济中是无法自动解决的问题。这一点尤其应该引起我国各级政府的重视。为了抵消WTO对这些地区农民（主要粮农）的冲击，政府应该在公共投资和支付转移方面加大力度，并确定合理的支持结构。

4．确定合理的支持结构

根据《农业协议》的要求，今后我国对农业的支持可以下两个方面考虑：即提供必要的“黄箱政策”支持和确定合理的“绿箱”支持结构。

①必要的“黄箱政策”支持：

我国已争取到了8.5%的综合支持量，尽管现阶段我国农产品总的综合支持量为负，但随着经济的发展，反哺农业已是必然趋势。日本、韩国及欧盟在世贸谈判过程中为了争取到更宽松的国内农业支持政策，纷纷提出了农业的多功能性的概念，即农业不仅仅提供国内居民所必需食品和国内工业所需的加工原料，农村还是优美的环境和悠久的历史与文化的载体。保护环境、历史和文化的功能不应受到贸易自由化的冲击。这对我国在工业化的过程中加强对农业提供必要的支持也有一定的启发意义。应该从现在起，在《农业协定》允许的额度内有计划地对农产品，尤其是敏感性大宗粮食产品提供必要的“黄箱政策”支持，以缓冲对我国粮农及产粮区的负面影响。

②合理的“绿箱政策”结构：

《农业协定》所允许的“绿箱政策”是各国政府目前也是今后最主要的农业支持措施。“绿箱”支持也就是农业公共投资。由于财政预算的约束，我国今后大幅度增加农业公共投资的可能性并不大。但通过科学合理地分配有限的分配有限的公共资源，以提高其利用效率，仍有很大的潜力。

根据中国农科院农业经济研究所与国际食物政策研究所等单位合作研究表明，我国农业公共投资中，农业科研对增加农业产出的效果最显著，而其缓解贫困的作用仅次于农村教育。教育对增加农民收入、消除贫困的作用最显著，而其对增加农业产出的效果仅次于农业科研；增加在欠发达地区农业科研和教育投资效果尤其明显；增加农村道路的投资对增加农民收入和产出的效果名列第三；但增加农村灌溉的公共投资对提高农业产出和增加农民收入的效果都很有限（这也许是由于水资源短缺所致）；此外，我们对某省农业科研投资的利用效率进行分析时发现，该省的农业科研投资通过优化配置，利用效率可提高46%。

由此可见，农业科研和农村教育应该是今后我国农业公共投资的重点；通过科学的评估和分配，确定合理的农业公共投资结构，可极大地提高我国有限支农资金的效率。

制度创新

1． 管理体制：从分割到集中

我国目前农业产前、产中和产后的管理涉及到十几个部委，再加上地区间封锁，形成了部门分割、行业垄断和地方保护的僵化格局，这既导致了政策制定、执行和协调成本高居不下，也导致产品交易费用的极大浪费。一个产品从田头到货架经十几个部门和地区的无形“协调”后，其成本和竞争优势就可想而知了。

大多数发达国家对农业产业链条各环节的管理和政策都出自一个综合性的农业管理部门，这对我国今后的农业管理体制改革不无启发意义。

2． 产业组织：从萌芽到壮大

随着贸易自由化的推进，必然导致大量行业协会及农业企业的产生和发展壮大，如众所周知的美国大豆协会、谷物协会及杜邦、孟山都、诺华公司等等。这些非政府组织不仅发挥着有效地组织生产和营销活动、提高竞争力的作用，而且扮演着技术传播载体和政府施政载体的角色；同时在双边和多边贸易谈判中，来自行业协会等非政府的利益举张和压力往往是政府谈判的很好借口和筹码。可以说，国际市场农产品的竞争，不仅是产品本身价格和质量的竞争，而且也是各国行业协会和大公司组织和营销手段及管理素质的竞争。

我国目前千家万户的小农经济与国外的大农场、大型农业公司及其形成的训练有素、协调有方、咄咄逼人的全国性行业协会相比，无疑是不堪一击的。

在前几年推动农业产业化的过程中，各地产生了许多公司+农户、协会+农户的组织形式，这在一定程度上提高了我国农民和农业的组织化程度。加入WTO后，政府一方面应从政策上培育大型农业企业，鼓励形成跨地区乃至全国性行业协会；另一方面也应学会如何与这些大型公司和行业协会打交道。这对政府来说可能是一个很大的挑战。因为它们既能帮助政府起到贯彻和执行行业政策、规范业内行为和提高组织化程度的作用，但同时也代表了各行业的利益。他们参与决策过程的意愿和游说能力会日益增强。政府必须在各利益集团之间的利益纠纷中寻求平衡和折中。换言之，政府意志在宏观经济政策中的表达会受到许多利益集团代表人的制约，进而削弱政府对宏观经济的调控能力。

总之，政府既要鼓励形成一大批行业协会和大型农业企业，并逐渐从直接干预农业中退出，将许多职能让位于这些组织，同时又要规范这些组织的行为，并把握好退的节奏。退的过慢，对农业干预过多，会延缓经济和贸易自由化的进程，无法满足WTO协议框架的要求；但退的过快，则会给市场机制尚未健全的领域留下太多的真空地带，导致经济秩序的紊乱。

3． 决策机制：从独断到参与

政府不仅仅要从过多的直接干预中逐渐推出，做到“有所为，有所不为”，即使在该管的领域也应该让相关的行业协会参与进来。如果说目前工商业等领域的协会已在与其相关的政策制定过程中发挥了一定的作用的话，那么最先改革的农业，其决策过程的改革却最滞后，计划管制的色彩也最浓。尽管中央采取一系列措施，要增加农民收入，并制定了一系列相关政策，但效果却并不明显。近年来我国GDP一定保持高于7%的增长率，城镇居民收入也保持较高的增长率，但1996年以来农民收入增长却连续5年下降，个中原因不得不引起我们的深思。

从本质上说，所有公共政策的背后都有各利益集团的竞争，都是各方利益妥协的产物。如果政策制定过程没有相关利益代表的参与，那么所制定的政策既缺乏充分的决策支持信息，又容易产生利益歧视，而且也难以达成政策共识，从而增加政策执行的难度。

因此，为了使增加农民收入的政策落到实处，必须有农民自己的利益代表参与到政策的制定过程中。农民收入的增加、农民利益的保护只有在这种决策机制中才能得到最终的体现。当然，要形成这样一种机制，既需要有政府的主动“邀贤”，又需要农民组织的高度发育和协会领导人的训练有素。

4． 政策法规：从模糊到透明

政策和法规本身及其制定过程的透明，能增加共识、提高执行效率。对一些重大问题的隐瞒可能会换得短期的利益，但从长远看，会丧失贸易信誉。在WTO《农业协定》的动植物检疫条款中有明确的增加制度透明度的规定。加入WTO后，对我国动植物检疫制度和其他政策法规及其透明度要求冲击会很大。如何把握好短期利益和长期利益的平衡，需要有关部门尽快拿出应对措施。

5． 政府职能：从管制到服务

尽管我国改革开放已20多年，但计划经济时代遗留下的管制行为仍然很严重，许可证、配额审批及计划管理仍然很盛行。许多地方政府在制定农村规划时，竟然还要规划种多少亩水果、养多少头猪。管制不仅导致严重的贸易扭曲（这正是世贸组织规则所严格禁止的），而且还会导致利用“权利寻租”所产生的腐败，由于过分干预而产生的干群磨擦及由于决策失误而导致的资源浪费等一系列问题。

加入WTO后，政府的职能必须从管制转变成服务，为农村、农业和农民提供充分的市场信息和营销服务、技术、推广、培训与咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾、风险管理、检测检验及基础设施建设等公共产品和服务。

综上所述，加入WTO对我国政府的农业管理体制和政策所带来的影响决不亚于1978年所开始的家庭联产承包责任制。只有主动地适应WTO规则的要求，对政策目标和政策措施作相应调整，对体制进行深刻的改革，才能消除加入世贸组织所带来的负面冲击，利用加入世贸组织为我国农业所提供的更广阔的市场和更丰裕的资源，使我国农业发展摆脱国内资源约束，实现结构优化，并最终实现农民增收和“山川秀美”的目标。