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加入WTO与我国政府面临的挑战…………………………厉为民

加入WTO对我国农业的挑战，重在农业组织制度………夏英

加入WTO与我国政府面临的挑战

厉为民  研究员

我国现行的农业管理体制、农业政策法规以及农业科研管理体制，是在过去计划经济和农产品短缺的时代建立起来的，很难适应新阶段农业管理的客观要求，更不能适应加入WTO后同国际接轨的要求。WTO对我国政府和经济管理体制的冲击可能比一般的估计要大得多。在我国加入WTO以后，政府自身需要进行深刻的改革，在多方面将面临挑战。

发达国家政府在农业行政管理方面，有以下共同点：市场机制是资源配置的基本方式，以政府干预为辅；计划基本上是非强制性的，并且主要通过经济手段和导向性的服务来实施；用经济法规保障市场运转，促进生产率提高；政府一般不直接干预生产，不直接参与农产品的购销活动，也不制订指令性（强制性）计划，对农业的产量不提出具体的数字指标；政府以促进农村发展和农民收入提高为政府的主要目标；重视农业资源的保护、农村基础设施的建设、农业科技的推广和农民的职业培训，并借助各类中介组织（尤其是农民合作组织）为纽带，实现政府与农民之间的沟通。

总之，这一切都是市场经济的主体——农业企业和农民所不可能、不愿意或没有资格承担的职能。在发达国家，农业实现了产供销领域的一体化；与此相适应，政府行政管理方面也实现了职能的一元化。但是，我国许多地方政府还不适应市场经济的各种规则，习惯于用计划经济的方法指导农业，与发达国家的差距非常大。

WTO规则要求各国政府的经济管理部门按照市场化的管理方式来规范其管理行为，增加透明度。但长期以来，我国不少部门、大多数地区对WTO的各种规则一知半解，采取积极有效的应对措施更无从谈起。我国农业部过去的多次改革，局限于机构的撤消、合并或分开，对市场经济条件下政府应负的职责若明若暗，因此越位、缺位的现象同时出现。例如在调整农业生产结构时，一些地方政府对市场状况（特别是不懂得国际市场）了解不透，但是为了创造“政绩”，只看到眼前利益，草率决策，把各种数量指标“层层分解”，要求下面贯彻落实，往往事倍功半，造成很大的损失。我国农业行政部门机构设置重复、互相制肘，效能低下，信息传递不畅是普遍存在的问题。行政的不透明，存在所谓的“部门利益”，还容易滋生腐败。这一切在加入WTO以后都是非常要不得的。

这突出地表现在以下两大方面：

第一，在管理制度和政策、法律等方面：

l 经济法律不完善，有的法律内容含糊不清或过于笼统，存在无法可依或法律依据不足的现象，有法不依、执法不严的情形相当普遍；

l 决策过程和政策缺乏透明度和可预见性，许多经济活动是通过各种各种文件、通知和规定来进行的，缺乏稳定性和连续性，有的互相矛盾，前后不一；

l 存在计划经济时代遗留下来的数量指标和数量管理措施，在对外经济活动中实行行政审批制制、配额和许可证等措施，限制市场准入。

第二，在服务水平、监管能力方面：

l 政府现行的管理体制改革滞后，多头管理，割裂了产业链条，农业部只管农业生产本身，与其他部门之间信息沟通不畅，存在某种内耗和不协调，这将直接影响中国企业在国际市场上的竞争力；

l 我国缺少参与制定国际经贸多边规则的经验和能力。外经贸部门不熟悉农业的产供销，而农业部门对WTO的有关规则的运作程序缺乏经验，我国成为WTO成员后，在参与新一轮谈判、制订国际经贸规则、改革现行不合理的国际经济秩序等活动中，可能需要一个比较长的“见习期”；

l 我国严重缺乏通晓法律、WTO规则、精通专业知识和外语的复合型人才，在今后诸多的国际争端中有可能打不赢“官司”，损害国家利益。

以上诸多方面，国际社会反应最为强烈的可能是大量的行政审批和其中的不透明性和不可预见性。我国的政府管制和行政审批制度（如项目审批、物价审批）带有浓厚的计划经济色彩，许多方面没有严格的法律基础，难以接受司法审查。在审批过程中，也容易滋生腐败。

我国的“十五计划”里对此方面的改革已经有明确的表述，例如：要“减少对企业和社会投资的行政性审批。对企业出资建设国家非限制类项目，实行登记备案制。”“建立严格的政府投资项目管理机制”。在行政管理体制和政府机构改革方面，强调要“转变政府职能，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动。加快政府审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，强化监督机制”，等等。

我国行政管理体制和政府机构的改革，不仅直接关系到我国农业和农村经济的发展、关系到农民的切身利益，而且对整个国民经济将产生极其深刻的影响。以加入WTO为契机，我国必须加紧深化农业和农村经济管理体制改革。这有利于我们根据市场经济规则，加快推进我国农业市场化改革的进程。

同时，我们也必须加强加入WTO后应对政策措施研究，用好用足WTO规则。“凡事预则立，不预则废”。我们必须加强研究，透彻地了解发达国家的农业行政管理模式及运行机制，以积极的姿态解决我国当前体制存在的问题。

探索一种既符合我国国情、又与WTO规则接轨的农业行政管理模式，确定完善我国农业行政管理的改革取向，确实是迫在眉睫的大事。  

加入WTO对我国农业的挑战，

重在农业组织制度

夏 英  博士

在农业经贸全球化和加入世贸组织的大趋势下，我国农业将遇到来自国外强势农业体系竞争的极大挑战，这种挑战尽管表面反映在农产品市场开放、进口量增长等方面，但本质上是对我国农业组织与制度的一次强大冲击。这在于，我国农业产业组织制度缺陷对农业竞争力的提高具有决定性的影响，是我国农业缺乏整体竞争力，比较效益低，基础脆弱、后劲不足的根本原因，其负面影响不会因技术水平提高，资金的充裕而缓释。正是从这一意义上，我们认为我国农业组织制度层面上的缺陷是加入WTO中国农业面临的最大挑战。具体来看，挑战来自五个方面：

其一，竞争对手发生变化，不仅市场竞争主体变多，而且对手强大。入世以后，中国农业的市场竞争不再仅仅发生于国内同质同构的小农户之间，而是扩展到与国外的强大对手间的竞争，这就是有合作社和发达的服务体系支持的规模化农场、跨国公司(企业)、农业综合企业、合作社联盟、非政府的行业协会组织，乃至由农产品出口国组织成的凯恩斯集团等等，显见中国分散的小规模农户由于自身存在内外部规模不经济性，加之组织化程度很低，几乎没有竞争的组织优势，在竞争的起点上就已经处在不利地位了。

其二，中国农业组织要与跨国公司在国际贸易规则和规范的成熟市场经济机制下竞争，但中国企业尚不适应，且少有准备。比如，从市场法人主体结构来看，按WTO框架要求，从提高组织效率的设计出发，各国进出口贸易要有非公有的农业组织的进入，而我国目前的农产品进出口贸易仍以国有农业企业为主体，非公有经济进入较少，况且我国农村非公有的农业企业基本是个体工商户，实力弱、规模小,尚不具备参与国际贸易的能力。更为严峻的现实是，中国私营企业(包括农业企业)对加入WTO后的变局根本没有准备。最近由中央统战部、全国工商联和中国民(私)营经济研究会公布的第四次全国私营企业抽样调查结果说明了这一点。该调查问及“被调查私营企业把谁看成是自己的主要对手”这一问题，仅有12．7％和7．5％的企业认为是“三资”企业和国外产品；而对于如何估计我国入世后的局面?调查结果显示，只有7．5％的企业考虑到外国产品大量涌进，可能会给自己的企业带来不利影响，10．0％的企业根本没有考虑过这个问题，多数企业表示说不清；另外，调查结果还显示，目前私营企业已有向海外投资经验的企业仅占被调查户的6．1％，其中还有1／10是指在海外买房地产和股票的，没有考虑过这个问题的占51．5％。可见，我国农业组织对于进入国际市场的经验和准备也极为薄弱，对新的游戏规则的变化尚不适应，且少有准备。

    其三，加入WTO以后我国农业政策缺少实施“绿箱政策”的施政载体。加入WTO以后受WTO农业协议框架的约束， 我国农业宏观政策要从改革以来以调控价格为主转而实行“绿箱政策”，“绿箱政策”的内容以一般政府服务、粮食安全、农业环保等为主要内容，实施这些政策必须依靠位于政府与农户间的过渡性组织载体来进行，由于我国目前的农业产业组织结构以政府———农户的两极结构为主，在政府和农户之间缺少非垄断性的各类服务组织、非政府组织(如行业协会)、农民的自组织，因此承载组织缺位的问题随之暴露出来。可能的结果是，要么实施这些政策落不到实处，要么根本找一到施政的载体。可见，在加入WTO的政策对接过程中，不具备施政的承载体是农业组织面临的又一挑战。

    其四，我国农业组织尚未形成以行业组织管理为后盾与新的贸易保护形式抗衡的力量。从种种迹象看，在农产品国际贸易中已有新的贸易保护形式出现，目前，发达国家往往借助人们对绿色食品需求的增长和对持续农业发展的要求，把所谓环保例外权作为实行新的隐蔽性的贸易保护主义形式一一绿色壁垒的工具来力口以利用，壁垒类型包括，绿色技术标准、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色环境卫生与动植物检疫制度、绿色补贴等。为实施这种贸易保护，西方发达国家的各类行业协会和民间环保组织以及其他非政府机构起到重要作用。比方，在国际贸易活动或谈判中，来自行业利益集团的压力可为政府提供重要的谈判筹码，借以共同对外，争取最大的利益，这已成为一种谈判技巧。这使我们看到，一方面，WTO框架事实上并非纯而又纯的完全竞争性的市场经济体制，加入WTO并不意味着中国农业必须实行完全竞争的自由市场经济体制；另一方面，非政府组织在产业发展中起到了政府难以起或不好出面起的作用。与之相比，我国农产品技术标准体系尚不健全，且未与国际接轨，同时行业组织又极为薄弱，不能发挥应有的作用。这已成为影响我国农产品竞争力的重要原因，是加入WTO后面临挑战的重要方面。

    第五，农业宏观管理体制与市场经济体制不匹配，并对市场机制有扭曲作用。目前，对于我国农业发展和政府职能转变极为不利的是多部门条块分割的农业管理体制，它将农业的产供销、农业与相关产业人为地分离开来，妨碍农业产业化经营，损失了农业的比较利益，同时也加大了政府管理农业的成本，我国目前这样一种农业管理体制显然是不适应农业经贸国际化和加入WTO的要求。加入WTO以后，要求政府加快转变职能的步伐，不仅要继续从一些竞争性领域退出，而且农业宏观管理政策要透明，工作要高效。

    基于以上认识，我们以为改革以来由我国农业产业组织制度的种种缺陷，演绎出的且一直没有真正得到解决的一系列小生产与大市场的矛盾问题，随着我国加入WTO和融入全球经济发展过程，将暴露的更为突出。与此同时，加入世贸组织也为解决这一问题提供了历史机遇，创造了十分有利的强制性制度变迁的外部环境条件。从基本国情出发，立足于对我国农民合理利益的保护，积极改进我国农业组织资源配置和进行新一轮制度创新，是应对入世挑战的必由选择。