2004年中央“一号文件”执行效果的

调查分析报告摘要

钱克明

2004年2月8日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》颁布后，在国内外产生了广泛而积极的反响。

为了全面考察“一号文件”的执行效果，我们在“政策实验室”进行量化模拟和理论分析的同时，对各粮食主产区进行了跟踪调查，并密切关注国内外的反应，还召开了由各粮食主产区政府和农民代表参加的“中国农业政策实践研讨会”、由学术界代表参加的“中国农业政策理论研讨会”、由多位国际学者参加的“中国农业政策国际研讨会”，收集了大量信息。限于篇幅，该内部简报略去了“一号文件”所产生的巨大的积极效果，侧重反映部分问题和不足，并提出建议，供有关部门参考。

一、“一号文件”的效果分析

（一）“一号文件”对农民增收的效果

2004年 “两税减免、三项补贴”合计约450亿元。由于地方政府的补贴还未统计进去，实际财政补贴已经超过该数。若按450亿元计算，“一号文件”使农村人均直接增收约50元，其中“两减免”使人均增收32元，“三项补贴”使人均增收18元以上（由于政策引导而产生的粮食增产给农民带来的间接增收效果未计入）。

但粮食和农业生产资料涨价对农民收入的影响也很大。如果按2004年粮食综合平均价比2002和2003年综合平均价增加0.2元/斤计，则2004年粮食涨价使农村人均增收约200元左右，增收效果极为明显。而生产资料涨价的负面影响也较大。据我们对安徽和湖南两省抽样调查统计推算，由于生产资料涨价导致种粮成本上升，使农村人均直接负担增加80元左右，这还未计算农民种植其他作物成本上升所增加的负担。若无中央宏观调控政策相呼应，全国对能源、电力及其他物资的过旺需求将进一步推动农业生产资料价格的上涨，农民增收幅度将进一步减少。

（二）“一号文件”的受益群体

表面上看，“两税减免”是一种“普惠制”政策，所有农民都会受益，而“三项补贴”是有针对性的“特惠”政策，对(主产区)种粮农民有益。但进一步分析就会发现，无论是“两税减免”还是“三项补贴”，都是商品率高的生产大户受益较多（减免多，补贴多，售粮收入增加多），商品率低的小规模农户受益相对较少；而对失地户、温饱尚未解决需要购粮消费的贫困地区农户及城市低保户来说，因其无补贴或补贴极少而未能直接受惠于“一号文件”，但却因粮价上涨增加支出，导致生活水平下降。

此外，2004年粮食和生产资料的涨价，对不同经营规模农户的影响也各不相同。对商品率高的种粮大户来说，因其以较高价格售粮增加的收入多，抵消生产资料涨价后尚有较大盈余；但对商品率低的小规模种粮户来说，因其售粮少，从粮价上涨中得益少，而自用粮多，受生产资料涨价的负面冲击也大。 据叶敬忠对湖南华容和江西泰和两县134户水稻种植户的调查分析，人均0.5亩的水稻规模，是2004年当地水稻种植户的平均盈亏临界点。

综合政策、粮价和生产资料三方面的因素，2004年“大农”受益较多，“弱势群体中的弱势人群”总受益可能为负，这一问题值得关注。

（三）“一号文件”对粮食增产的效果

如果2004年粮食总产增加按775亿斤计，粮食播种面积增加按3200万亩计，则根据我们测算，2004年粮食总产增加中有74.5%来源于单产的增加，23.9%来源于粮食播种面积的增加，1.6%来源于单产增量和面积增量的相互作用。

粮食单产的增加源于生产要素投入的增加、新技术的采用和良好的气候状况（短期内生产条件的改善忽略不计）。除天气外，前二者都与农民种粮积极性的提高有关。而粮食播种面积的扩大也主要是由于农民种粮积极性的提高所致。农民种粮积极性的提高，取决于粮农对种粮收入的预期，而对种粮收入的未来预期，又取决于当期的市场价格和政策支持。据此，可以利用历史数据测算弹性，并构建生产函数和要素需求函数。

根据上述模型，估算出2004年“两减免、三补贴”政策对粮食总增产的贡献率为19.8%，粮价上涨的贡献率为51.8%，良好的气候贡献率为28.4%左右。

（四） “一号文件”的时效性

根据时效性的不同，公共经济政策一般可分为短期决策、中期决策和长期决策。

短期决策：又称当期决策、相机决策或应急决策，是在社会发展目标和制度框架既定的情况下，对当前经济运行过程中严重偏离既定目标的经济参数进行纠正性干预。短期决策仅在当期或短期起作用，并未解决引发偏离的根本矛盾，而且使用失当容易产生政策性扭曲，但优点是应急性强、见效快。如针对近期我国农民种粮积极性不高、粮价上升、粮食安全状况堪忧及农民收入增长徘徊、城乡差距有扩大化的趋势，中央政府相机推出对种粮农民的“三项补贴”等措施，并在当年就产生明显效果。

中期决策：中期决策是指对导致社会经济运行偏离既定目标的根源或基本矛盾进行干预。例如我国农村人均资源占有量少和生产力水平低的矛盾是导致许多“三农问题”的根本性原因，而政府有针对性地在采取鼓励劳动力转移和土地相对集中经营的同时，对农村基础设施及科技、教育、培训和生态建设进行大规模公共投资，提高资源利用效率、农业综合生产能力及可持续发展能力，缓解产生“三农问题”的根本性矛盾，即属于此类决策。

长期决策：又称战略决策，是指对社会经济发展目标及社会经济运行制度进行选择或调整。例如：由工业化和城市化优先战略及片面追求GDP增长目标，向“五统筹”及建立和谐社会目标的转变；放弃计划经济体制转而选择社会主义市场经济体制等。又如在农业发展目标上，由强调粮食和主要农产品的产量目标向食物安全、农民增收、保护环境等目标的转变；在制度上，对政府农业管理体制、乡镇政府管理体制、产权制度、农村金融和要素市场制度及农民生产经营组织制度的改革和创新等。

2004年“一号文件”中的“三项补贴”属于短期决策，当年就产生了明显效果。但如果补贴增加过多，不仅财政负担加重，影响对农业综合生产能力增加投资，而且可能因过分刺激粮食生产，导致粮价骤跌，反而会导致更大幅度的粮食生产波动。“两税减免”应该属于“中长期决策”，既对减轻农民负担具有长远意义，也对农村税收体制改革具有促进作用。而土地征用制度、粮食流通体制及农村金融制度改革则属于“长期决策”，若能进一步加大实施力度，则有更长远的意义。

（五）我国公共财政支农资金不同使用方式的效果比较

“一号文件”的主要政策目标在于对我国近年来农民收入增长缓慢和粮食生产滑坡等进行紧急矫正性干预，其主要政策工具是通过财政转移支付和税收减免，对种粮农民进行收入补贴，以激励粮食生产，属于公共经济决策中的短期决策或相机决策。如果在短期决策取得预期效果后，我国农业政策进一步向中期决策演进，也即将公共财政资金用于提高我国农业和农村生产力水平上，效果又将如何？

利用我所正在开发的《国家农业政策分析平台与决策支持系统》（“中国农业政策开放实验室”首期项目），对 “一号文件”及其他备选政策方案的效果进行了量化模拟和理论分析，结果如下：

　　(1)不同支持方式对农业GDP的影响。据我们的计算，在政府的农村公共投资中，对科技的每1元投资可增加农业GDP 高达9.59元，对教育的每1元投资可增加农业GDP 3.71元，对道路投资可增加2.12元，对通讯投资可增加1.91元，对灌溉投资可增加1.88元，对农村电力投资的回报率较低，仅可增加0.54元（但对农村工业的发展很重要）。

(2)不同支持方式对粮食生产能力的影响。对粮食生产能力影响大小的排序有所变化，灌溉投资的回报率最高，每1元灌溉投资可增加粮食5.56公斤，对科技的每1元投资可增加粮食4.41公斤，对教育投资的回报率为2.02公斤，对道路投资的回报率为1.95公斤，对通讯投资的回报率为1.84公斤，对电力投资为1.37公斤。

可见，政府在农村科技和教育方面的公共投资对农业经济长期增长的作用很大，灌溉和科技投资则对粮食生产能力提高的作用十分突出。因此，今后应该相对稳定和完善收入支持政策，大幅度增加对农村科技、教育、灌溉等基础设施（综合生产能力建设）的财政投资力度。

二、各地执行过程中发现的不足

各地在政策落实过程中存在的不足和问题可归纳为以下五个方面：

一是“三项补贴”目标界定不清晰。这方面反映的问题主要有：（1）一部分不种粮食的农民也得到了补贴。如河南新乡市反映，由于当地补贴是根据计税面积发放的，很多地方出现了不种粮食（种植果树、蔬菜、中药材等）的耕地也得到了粮食补贴的现象。（2）有些种粮食的农民没有得到补贴。如湖南省农办反映，有的地方由于部分耕地没有纳入计税面积，如湖区的一些耕地、国有农场的养老田、水库移民田和县属的“小三场”田等，虽然种植了粮食，但这部分粮田却不能享受到种粮补贴，农民意见较大。（3）承包别人耕地的种粮者得不到种粮食补贴，这在很多地方都有发生。

二是地方政府工作量增加、财政压力增大: (１)第一年实施直补政策，需要调查、统计和核实每个农户直补的基础资料，而且还要经过“初核、张榜公布、复核、再公布及发放”的程序，工作量很大。此外，粮食直补政策没有专门实施机构，牵涉单位较多，协调工作量很大。（2）据调查，一个种粮大县执行粮食直补政策的直接成本大约在50-100万元之间，而中央直补资金中未包含该执行费用。（3）中央依据2003年的种植面积分配良种补贴资金，而2004年实际种植面积扩大很多，有些地方按实际种粮面积兑现补贴，资金存在一定缺口。（4）“两税减免”对以农业为主要税源的落后地区来说等于减少了主要财源。因此，有的地方干部反映：“一号文件”虽然减轻了农民负担、缓解了干群矛盾，但我们的负担和压力不仅没减轻，反而增大了。还有的甚至抱怨“两税减免是中央请客、地方买单”。

三是土地纠纷增加，对农村土地的合理流转和规模化经营有一定负面影响。如怀远、蒙城、霍邱三个县反映：“农民争相种粮，种粮大户萎缩，土地承包纠纷增多”。湖南省农办反映：“随着各项扶持政策的落实，原来不愿种地的农户也开始加入种粮行列，出现农户与承包大户争地的现象，土地合同纠纷也逐渐增多”。

四是补贴标准的区域差异较大，不利于缩小业己存在的农民收入的地区差距。一是粮食主产省之间的补贴标准就不一样，例如江苏省每亩直补20元，湖南省只有11元；四川省每公斤粮食直补0.13元，内蒙古自治区只有0.06元。二是粮食主产省与非主产省之间的补贴差距更大。如北京市每亩直补50-60元，上海市直补60-80元，是湖南省的6-7倍。三是在良种补贴上也存在类似问题。同样是水稻产区的广西、重庆和四川享受不到水稻良种补贴；河南省的南阳地区紧临湖北省，水稻种植面积也很大，但也得不到补贴；江苏省北部的小麦种植面积达几千万亩，但因江苏省仅补贴水稻，不补小麦，而周围的河南省、山东和安徽省同样种小麦的农民都有补贴，农民反映较强烈。

五是有的地方官员对如何处理抓粮食生产和抓农业结构调整及退耕还林的关系感到困惑。

三、来自国内外的反映

农民（尤其是粮食主产区农民）对“一号文件”反应最热烈，也最积极，有的甚至不相信“天上真的会掉下馅饼”；但同时也担心政策得不到很好落实或不能持久，有的还担心生产资料价格上涨太多或粮价下跌太多。地方政府也因大大缓解了与农民的关系而感到压力减轻，但有些地方反映工作负担和财政压力增大。因有大量调查报道农民和地方政府的反应，本文不再赘述。下面重点介绍国内外学术界和国外媒体对“一号文件”存在的不足的分析和报道。

国内研究农村问题的学者大多高度评价“一号文件”，对粮食直补政策大多数也持支持态度，也有一些学者提出了不同的看法或建议。

有的学者认为，粮食直补政策的政治效果很明显，但经济效果不明显或政策成本较高。2004年仅实施粮食直接补贴、良种补贴和农具补贴这三项，政府就至少拿出150亿元资金，按增产粮食775亿斤计算，新增的每斤粮食的直接补贴成本至少为0.20元，边际成本很高。这还未计补贴政策的执行过程所发生的间接成本。据研究，美国、日本和欧盟对农民收入每补贴1美元，需要执行成本0.5美元（我国各县执行粮补政策的成本约在50-100万元之间）。直接补贴能够稍微增加农民的消费支出，但对生产性投入及生产增长几乎没有影响。一些国家，如印度、菲律宾、墨西哥、肯尼亚等，直接补贴占了农村基础设施及教育、科技等公共投入资金，使政府财政不堪重负，同时也使农业生产力长期增长缓慢。

还有部分学者认为，目前，我国人口中农民还是大多数，以少数人补多数人，担心这种补贴政策难以长期维持下去的。任何一项经济政策都是寻求政治支持的工具，但是即使从政治效果上看，第一次推出直补政策，所获得的政治支持效果非常明显，但以后同样的补贴强度所获效果就会逐年下降，也即直补的投入报酬递减。

有的学者指出，目前的粮食直补，实际上是在小经营规模、低技术水平和落后的生产设施的基础上刺激粮食生产，吸引了大量的、己转移的劳动力回流，不利于土地经营规模的扩大。农民特别是种粮农民收入的增加，近期主要靠较高的价格，从长期看，主要有两个途径：一是农村劳动力转移后的土地相对集中带来的规模效益；二是技术进步和基础设施的改善带来的生产力提高。而直补资金的大规模使用也会影响对科技、基础设施投资的增加。如果粮食生产量过多，不利于稳定粮食价格，有可能使粮食生产与农民增收因财政政策措施不当而陷入顾此失彼的怪圈。保持粮食供给的紧平衡有利于稳定和增加粮农的收入。

在我们对一些著名的国际学者进行调查和研讨时，他们大多持赞许的态度，也有学者提出了一些中肯的意见和建议。如韩国农村经济研究院院长李贞焕博士与我们座谈时指出：韩国始于70年代初的“新村运动”的重点放在农村生产和生活基础设施建设、农业科研与推广、教育培育及农民合作经济组织方面，而不是对农民收入进行大规模直接补贴。诺贝尔经济学奖获得者、美国芝加哥大学Fogel教授在座谈时指出：“从长远看，农村产权制度和要素市场的建立、政府对农业和农民管理制度的改革等，对推动中国农业增长和农村发展的潜力要比任何收入支持的潜力都要大。”美国明尼苏达大学应用系教授Paul glewwe教授指出：一些发展中国家(如印度、菲律宾、墨西哥、肯尼亚等)因模仿发达国家的农业支持政策，将稀缺的财政资金大量用于农民收入支持，不仅使政府财政不堪重负，也挤占了对农村基础设施、农村科技及教育的公共投资，使得农业生产力长期增长滞缓，进而也拖累了总体国民经济的发展。

许多国外媒体对2004年中央“一号文件”都作出了积极的反应，但也有些媒体表示了对“一号文件”效果的疑虑。例如：《亚洲华尔街杂志》2004年3月刊文指出：“尽管中央一号文件非常关注农村和农民问题，但通过中央政府转移支付和农村减免农业税的方法来增加农民收入和解决城乡差距的做法难以奏效。中央一号文件只是解决农民增收难问题的一个短期途径，从长远看，中国迫切需要将农村的经济蛋糕做大，这需要提高农民增加投入和多样化农业生产的积极性。而这需要对农民提供长期土地使用的保证。农村土地合同法的颁布和实施对解决这一问题将起到重要作用，但目前对这一法律的贯彻和落实还很不到位。台湾的经验表明，对土地产权的改革可以使农民的收入长期稳定的增加。”

四、结论与政策建议

总体上看，2004年“一号文件” 在经济、政治及农业政策设计的实践上都具有重要意义。在经济上，“一号文件”成功地遏制了近年来农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距扩大及粮食生产连年滑坡、粮价暴涨的趋势，起到了农民增收和粮食增产的实效；在政治上，“一号文件”赢得了社会各界尤其是农民的广泛支持，大大缓解了由于分配不公而积蓄的社会压力及基层政权与农民之间的矛盾和纠纷；在农业政策设计上，“一号文件”扭转了长期以来我国农业为工业化提供经济剩余，农村为城市化积累初始资本的政策导向，启动了适应我国经济发展水平的全新的农业政策架构。

社会各界对“一号文件”反应相当热烈。其中农民（尤其是粮食主产区农民）反应最积极，但同时也担心政策得不到很好落实或不能持久，有的还担心生产资料价格上涨太多或粮价下跌太多。地方政府也因大大缓解了与农民的关系而感到压力减轻，但有些地方反映工作负担和财政压力增大；国内外学术界在充分肯定“一号文件”基本趋向的同时，也提出了一些建议。

总之，从国内外各界的反应及我们对政策实施过程的调查和对各项政策方案效果的分析比较结果来看，“一号文件”仍有很大的改善和调整的空间。因此提出以下建议：

（一）完善政府管理农业的方式，启动我国“新农业基本法”或“新农村振兴法”的制定工作

综合补贴政策的政治、经济和社会效果来看，“三项补贴”政策应持续化和稳定化，并逐渐加大补贴力度。但短期内不宜大幅增加，而是总结执行过程中存在的问题和不足，并将重点放在提高政策目标的瞄准性和执行效率及制度化上。

发达国家对农业的支持政策是通过法律的形式来实现的，从而可保证农业政策的连续性和稳定性，同时也可节约政策制定和执行成本。比如美国政府通过2002颁布的“农业新法案”对美国未来10年的农业支持政策给予了明确的法律规定；又如韩国始于70年代的“新村运动”持续数十年，创造了举世瞩目的“汉江奇迹”。

建议进一步转变依靠“一事一议”和“一年一个文件”的传统管理农业方式，以“一号文件”中的核心内容为基调，将其中的成功经验和有效措施上升到法律层面，研究制定我国“新农业政策”、“新农业基本法”或“新农村振兴法”，使我国政府对农业的管理步入制度化和规范化的轨道，保证农业支持政策的连续性和稳定性，节约每年政策制定、动员、宣传和执行的成本。

（二）粮食生产性补贴应主要瞄准粮食主产区和种粮大户

从长远发展的角度看，要保障我国粮食安全，必须走区域化、规模化和现代化生产经营的道路。为了引导优势粮食品种生产的区域化和规模化，避免2004年“普惠制”补贴政策对农村剩余劳动力转移、土地集中经营等的负面影响，目前的粮食“三项补贴”资金应逐渐向粮食主产区集中，向优势粮食产品集中，向种粮大户集中，中央财政补贴中应该包含执行费用。对其他农户采取提供转业培训，引导和扶持从事多种经营或为种粮大户提供专业化配套服务增加收入。

（三）将粮食风险基金转为生产和消费双重调节基金

同一笔基金根据粮食价格指数波动用于两种目的：一是在粮价上涨时补贴低收入消费者，包括补贴农村贫困户、失地户和城市低保户，以弥补2004年“一号文件”对“弱势群体中的弱势人群”惠及不足的问题；二是在粮价下跌时补贴生产者，也即按最低保护价收购粮食(由财政直接支付售粮农民)，给予粮食生产者以保护价与市场价差价的补贴。

（四）建立粮食主产区和主销区之间粮食供销、土地动态平衡及农村劳动力转移联动机制。

主销区根据其在主产区调粮数量及土地动态平衡中所用主产区的土地指标，给予主产区每斤0.1元左右或每亩400元左右的补贴，并在劳动力对口有序转移方面给予帮助。主产区主要将这笔资金用于补贴种粮大户农田基本建设及劳动力对口转移培训。

（五）大幅度增加农村公共投资，提高农业综合生产能力

包括农村基础设施、推广、培训、科研、农村基础教育和生态环境建设（其见效时间依次延缓，但收效时间依次延长）。贫困地区所需的资金主要靠中央财政转移支付，粮食主产区所需资金由中央政府、主产区地方政府和主销区政府共同筹措。其中农村小型基础设施通过以工代赈的形式实施效果较好。

（六）加快以全国农业行政管理体制及乡镇体制改革为主的农业和农村制度建设，建立城乡协调发展的长效机制

（1）酝酿农业行政管理体制改革。在条件成熟时，成立农业产前、产中和产后及农、林、水、气、土和环境的统一协调、管理和服务部门，改变目前这种产业分割和部门分离的局面，提高行政效率。

（2）加快免除农业税的步伐，配套启动乡镇体制改革。尽快在全国范围内免除农业税，在已免除农业税的地区可率先启动以乡镇政府职能调整和减员增效为目标的改革。

（3）扶持以农村专业合作经济组织为主的农村“第三部门”的发展，弥补乡镇政府精简后的功能缺位。在法律上给予农村专业合作经济组织以不同于企业的特殊的法律地位，并在税收和信贷方面给予优惠；在发达地区政府可以建立合作经济基金，用于扶持农村专业合作经济组织的发展；在进行乡镇体制改革的地区，可以将政府原有的部分职能（例如农技推广、培训服务等）转移至合作经济组织，增强农村社区的自我管理、自我服务和自我发展的能力。

（4）试行农作物保险计划，加快政策性农业保险及期货市场建设，降低农业生产的自然风险和市场风险。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑：朱希刚）