全球视角下的政府与农民合作社

夏 英

合作社的本质规定性和组织特性决定，作为行使社会经济与社会发展公共职能的政府应与合作社建立一种伙伴关系。在农业领域，国际合作事业发展史揭示了政府与农民合作社关系的规律性，值得我们借鉴。

一、不同类型农民合作社中的政府作用

纵观世界各国农民合作经济组织发展的历史过程，合作社主要存在三种发展模式：自主联合型、政府改造型和政府推动型。不同的发展模式下，政府的作用、合作社与政府的关系也不尽相同。

在自主联合发展模式中，合作经济组织是根据农民生产经营的需要，自由、自愿组织建立起来的，政府依据相关的法律、政策加以规范和监管，不对内部管理经营直接进行任何干预。如法国、德国、美国、加拿大等欧美国家发展的合作组织，也是目前合作社发展的主导模式。

在社会改造模式中，合作组织是由政府直接倡导、组织兴办起来，把合作组织作为改造个体农民经济或改造农村社会的工具，目的是借助合作社引导广大农民走集体化发展道路，过渡到社会主义。这类合作社的组成、发展带有强烈的意识形态色彩，受到政府强有力的控制，合作组织的自主性不强，对政府的依赖性极强。前苏联、东欧等社会主义国家、我国上世纪50年代的合作化运动都曾采用了这种模式。

在政府推动模式中，这类合作组织在政府引导下建立，从合作社的引入、组织体制的设计到合作社在乡村经济体系中承担的任务等，都是在政府的支持下进行的，政府在合作社产生与发展中起到了决定性作用。但政府不会直接干预和控制合作组织，只是出于一定的目的通过法律、经济、政策等手段进行间接管理、指导和监督。合作社实行民主决策、民主管理，同时具有一定的自主权。目前世界上大多数发展中国家的合作组织都属于这种类型。日本、印度、泰国等较为典型。

从合作社发展的不同模式中可以看到，政府同合作社的关系主要体现在支持和控制两个方面。从发展的趋势看，政府支持但不控制合作社是发展的主流。即使过去由政府控制合作社进行社会改造的国家，经过近半个世纪的发展，也逐步转变为政府推动型合作社发展模式，只是政府参与的成份比欧美国家偏重一些而已。

二、政府指导合作社的主要方式：国际经验

合作社作为一种制度资源，其功能作用是不可替代的，但合作社在世界范围内之所以能取得如此的成功，仅靠其自身的能力是不现实的。合作社发展的国际经验表明，农民合作社成功的背后是政府为合作社创造有利的发展环境，降低其运营成本，构建有效的合作伙伴关系。具体到政府如何指导和扶持合作社的发展，不同国家、不同历史时期是不一样的。总体而言，在处理与合作组织的关系上，完全按照市场经济规律，从合作组织的法律法规到各类支持政策，政府扶持合作组织的内容多种多样，可以说是全方位的；扶持的方式也灵活多样，种类繁多。

（一）制度支持：从运动到立法

从1844年，人类历史上第一个经典合作社“公平先锋社”创立至今，合作社走过了160年的发展历程，其重要的发展经验之一就是合作社的发展从最初的自在运动演进为立法支持。

合作社立法是国际上通行的普遍做法。合作社运动产生以后，各市场经济国家逐步认识到合作社的价值，纷纷按照合作制原则，制定和执行进步的合作社法，促进合作社的发展，并采取步骤防止合作社官方化。目前，全世界已有150个国家或地区制定了合作社法或者合作社的示范章程。从各国立法情况看，合作社法是一国法律体系中有机组成部分。无论是大陆法系还是英美法系，都在其民商法体系中纳入了合作社法的内容，并大多制定了专门的合作社法。西方国家由于合作经济起步早，发展快，在法律制定上也比较早。欧洲的英国、法国、德国、瑞典、荷兰等国家早在19世纪中下半叶就制定了相关法律，美国、加拿大、澳大利亚、日本也在20世纪初期相继颁布实施了有关法律，而且法律体系健全，巴西、印度、泰国、越南等发展中国家也制定了专门法律，明确了农业合作组织的法律地位和法人资格。政府依法制定示范章程，管理农业合作组织，农业合作组织守法经营，保证了自身的健康、持续发展和不断壮大。

合作立法制度不尽相同。在西方国家，农民合作组织的法律环境并不完全相同，这既涉及合作企业的税赋制度，又涉及与合作企业相关的竞争与保护方面的法律。是否给予合作社反垄断豁免权是主要的实质性内容，合作社免于反垄断诉讼的做法往往会导致不平等竞争，特别是合作社企业实力强大后，这一点因此也成为其它企业指责合作社的关键。此外，在是否允许，或在多大程度上鼓励农民合作组织以利润为导向方面，不同国家的立法也不尽相同。有些国家，立法要求农民合作组织偏向于某种意识形态的、文化的、社会的或历史的准则，对以利润为导向有所限制，而大多数的国家立法，则视农业合作企业为一般的投资所有者企业。

趋向于更自由的法律环境。各国有关合作制度方面的法律规定，正在朝更自由、更宽松的方向转变，尽管这种转变过程仍很缓慢。这种转变在合作的文化、社会层面并不明显，主要体现在经济尤其是金融方面。例如，与非合作成员或非成员企业的交易活动己愈来愈为大多数国家的立法所接受，一系列新的融资手段己被合法化。从合作的社会层面看，法律条款的变化不大。如大多数国家的农民合作企业仍实行一人一票制(荷兰、比利时是例外)。即使有些合作组织内的会员份额分布已很不均衡，比如不足10%的成员拥有高于90%的份额，但一般仍然不采用附加投票制。此外，大多数国家的立法仍然要求农民合作组织实行开放式的会员制，即允许农民自由地加人或退出合作组织。不过，要求改变上述立法条款的呼声在一些国家也比较强烈。

（二）政府设专门机构负责农民合作社发展事务

设置专门机构对合作社进行指导与服务是许多国家政府重视和支持农民合作社的具体体现。

加拿大政府设有合作社秘书处。加拿大政府合作社秘书处建立于1987年，宗旨是加强加拿大合作社与政府中负责制定与执行合作社法律和政策的部门与机构的关系，秘书处是联系合作社与有关的各政府部门与机构间的纽带。秘书处主要工作包括：（1）保障合作社界的需求，尤其与政策、项目、法律、法规和发展方向方面的需求，能够纳入政府关注范围之内；（2）向股东和加拿大公众报告合作社对加拿大社会和经济发展所做出的贡献与潜力；促进联邦政府，各省区政府，合作社界人士的学术界和股东等之间的有益交流致力于发展合作社。创造便利条件加强合作社和联邦政府间的互动关系。

美国政府设有农业部农业合作社管理局。该机构前身为成立于1913年的市场管理局，1958年正式改为现名，内设信息服务处、统计和技术服务处、合作社市场处、合作社发展处、合作社服务处。主要职能是：（1）进行调查研究，向合作社提供范围广泛的专门知识，包括商品专家、管理专家及法律法规方面的专家及管理咨询，以帮助合作社提高服务和经营效率；（2）及时提供详细的市场信息，帮助合作社以较低的费用获得供应和服务，以比较好的价格出售产品，开展教育培训活动，提高社员的文化、技术和道德水平；（3）提供资金援助，提高合作社的装备水平；（4）向社员、董事会、雇员和公众报告合作社的工作情况以及社员和社区受益情况；（5）向世界广泛介绍美国合作社的情况，以促成国际合作计划的签订和实施。

日本政府明确农业部门为农业合作组织的行政管理机构。在农林水产省设有经营管理局，下设农协课，各都道府县农政部也设有农协课，负责对农协实行指导、管理和监督、监察，并通过各级农业行政机关对农协实施登记审核、检查监督、指导管理等措施,以加强政府通过农协对农业和农村政策的全面贯彻实施,并保障农协的健全运营。农协也将成员和广大农业者的愿望及意见及时反馈给农林水产省,使政府能够适时调整或修改农业政策,并根据实际情况在资金、技术、物资、信息等方面对农协予以支持。

泰国政府设有农业和合作部，负责合作社事务。内设合作社注册管理处、合作社发展局、审计局等机构，开展相关业务。合作社注册管理处：根据合作社发展计划，负责对合作社的审查、核批和管理。合作社发展局：主管制订各项发展规划，从资金、咨询、培训、宣传、指导组建合作社及开拓市场和就业门路，向国外申请资助等工作。合作社审计局：根据法规定，审计局有很大的独立性，对所有注册的合作社有直接领导权，依法对同级合作社进行监督、指导、管理、培训和财务审计。农业和合作部在府、县设有分支机构。

（三）政策支持：从财税、金融到教育培训

支持合作社发展的国际通行做法主要包括四个方面：一是通过减税、低税、免税政策或补贴政策来支持农民合作社的发展；二是给予信贷扶持和允许金融、保险准入，帮助合作社发展和建立各项互助合作金融和保险事业，优先为合作社提供政策性信贷和政策性保险；三是支持合作社的教育和培训，培养专业化管理人才，在各类学校和一般教育课程中加入合作社的内容；四是宣传倡导合作社价值和精神，对于为合作社发展做出贡献的人授予适当荣誉和必要的奖励。

欧盟国家。目前，欧盟有大约13.2万个合作社性质的企业，成员超过8000万。德国对合作社的管理费用第1年补贴费用总额的60%，第2年为40%，第3年为20%，补贴总额要达到合作社生产性建设投资总额的25%。德国、意大利政府每年向本国高等合作学院（系）拨款，培养合作社人才。意大利由国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%，农业用电比非农业用电低1/3。法国的法律规定农业供应和采购合作社及其合作社联盟,农产品生产、加工、储藏和销售合作社联盟免缴公司税；法国的农业信贷银行是合作社创办的，被列为全球第七大银行。荷兰的拉伯合作银行是荷兰第二大银行，是世界上最大的50家银行之一。英国消费合作社保险公司名列英国保险业前10位，英国合作银行名列英国银行业前12位。

美国、加拿大。美国政府将合作社及其协会视为自治、社员所有和管理的企业，因此合作社被作为民主进程中的全面伙伴受到政府巨额财税扶持。美国法律对主要与社员进行交易的合作社免除公司所得税，避免双重征税，一般农业合作社平均只有工商企业纳税的1/3左右。同时，1922年美国国会通过的《卡帕—沃尔斯坦德法案》使合作社和类似社团免受垄断的限制。国会2000年10月通过《海外合作社发展法》，扩大了政府在海外计划上的授权。美国政府还给予农业合作组织各种形式的直接或间接援助，如向农业合作组织提供研究、管理和教育援助，农场主合作组织能够享受到合作银行提供的低于市场利率的贷款。美国还有实力雄厚的全美保险合作社联合会。

加拿大政府除每年给合作社联盟拨出经费补贴外，并随时根据合作社提出的事业项目审批后再拨出专款资助。政府开展的一些农业及相关项目让合作社参与，提供资金为合作社的产品搞市场调查，为农产品生产、加工、出口提供补贴等等。

亚洲国家。日本政府多年来对农协实行低税制。例如：所得税，一般股份公司要交纳62%，而农协只交纳39%；法人税，一般企业要交纳35.5%，农协只交纳27%；各种地方税，一般企业交纳50%~60%，农协只交43%。日本农协举办并获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需投资，政府补贴50%；每年拨出巨额专款用于培训合作社所需的各类专门人才。日本和韩国农协的信贷、保险业构成了两国农协的经济支柱，日本农协所属的中央农林金库的资本额和信贷能力被评为世界顶级。印度政府向合作社提供贡献股金和财政补贴，1954年就提出建立全国合作社发展基金、全国仓储设备发展基金、农业救济和保障基金等。

（四）登记管理

对合作组织进行法人注册登记，既是各国政府对合作组织的行政认可，也是政府指导、服务和监管的一种手段。

日本将农协确定为介于营利性工商企业法人和政府公益性事业法人之间的特殊法人，由农林水产省大臣和都道府县知事批准后注册登记。

加拿大允许每个合作社根据各自的经营范围，自由选择在联邦政府或省政府注册；经营性的合作社负有限责任，以社员的出资额为限，在名称上带有有限责任的字样；合作社的经营范围不做限制，只要在注册时申请并遵守相应的法律。

法国对合作社实行准入制度，一般企业只需在当地商会申请即可登记注册，而成立合作社须先向政府申报，阐明社员构成、社区与业务范围等，由农业部经过调查核准后通知商会予以注册。

（五）审计监督管理

由于合作社内部经营管理普遍实行经理聘用制，为了使合作社成员能够有效地监督和控制董事会和监事会，并使董事会和监事会能够更好地管理合作社和控制经理，有些国家建立了合作社强制审计制度。

德国1983年的《营利合作社和经济合作社法》规定，合作社必须加入一个合作社审计协会，由该协会对合作社的机构、管理制度、业务活动、资产状况和经济效益等方面定期进行审计。审计协会的审计权由所在地的州食品农业部长授予。审计结果向全体成员报告，让成员全面了解合作社的经营管理情况，接受成员监督和表决时做出正确选择。

法国合作社受农业部监督，农业部长将自己的批评意见通知合作社董事长或直接通知审计师，审计师须负责向股东大会报告审计的情况。合作社必须应财政监察员及财政管理官员的要求，出示财务账簿及必要证据。财政官员若发现董事不胜任，或违犯有关法律、规章条例或章程之规定，可由农业部长、大区行政长官或省督召集特别股东大会。如果股东大会决定的措施无效时，农业部长可宣布解散董事会，并任命临时管委会，必要时农业部长还可做出吊销合作社执照决定。

日本农林水产省大臣和经农林水产省大臣授权的地方知事有权对基层农协和农协中央会实行监督检查，要求其提供相关情况的报告及资料。有1/10以上的会员举报农协或中央会的业务及账目违反章程和有关法规,行政机关必须对该农协或中央会开展监察,视情况有权要求其进行整改或对其进行处分,甚至要求其改选领导人或者令其解散。另外，农林水产省或都道府县农政部的农协课，每年要对一定比例的农协进行行政审计。

（六）制订农民合作组织发展规划

日本政府为了促进农协健康发展，先后制定了一系列的规划和措施，如1956年的“农业整备措施法”，1961年公布“农协合并助成法”等。巴西政府将合作社确定为农业发展的战略措施，农业部和各州都建立了支持合作社的机构，负责制订鼓励合作社发展的政策和发展规划，特别是帮助落后地区的农民成立合作社。泰国制定的第六个国民经济五年计划（1987~1991）中指出，政府要尽可能支持合作社的业务活动，及时提供经济信息，财政金融部门要提供贷款和利息优惠，帮助合作社提高业务经营效率。印度在第一个五年计划中就提出赞成和支持建立合作社，以后每一个五年计划都有关于发展和支持合作社发展的内容。

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