中国农村绝对贫困人口需要怎样扶持？

汪三贵 李  文

    改革开放以来，中国经济的高速增长和有针对性的扶贫开发使我国的农村绝对贫困人口大幅度减少。1978-2000年间，绝对贫困人口从2.5亿下降到3200万，每年减少近1000万。进入21世纪以后，尽管政府用于农村扶贫开发的资金大幅增长，但农村绝对贫困人口下降的速度却明显减缓， 2001-2004年间，农村绝对贫困人口仅从2927万下降到2610万，每年减少约70万。

    面对这样一种状况，民政部门、亚洲开发银行和一些专家学者提出建议，对剩余的绝对贫困人口的脱贫，应通过采用农村最低生活保障制度（低保）等救助方式来解决。而扶贫开发部门和部分学者则认为应该继续采用开发式扶贫的方针。这一政策争论的焦点，是当前的绝对贫困人口到底具不具有劳动能力。如果现有的绝对贫困人口中大部分没有劳动能力，采用救济方式是合理的政策选择，否则，以开发式为主的扶贫则是更合理和有效的政策选择。

一、绝对贫困人口中大部分需要救助吗？

    建议对农村绝对贫困人口实施低保式救助的主要依据，是根据民政部2003年对全国农村特困群体的摸底调查，没有劳动能力、需要依靠救助才能生存的人口有2524万，并认为这2524万救助人口完全包含在国家统计局2003年估计的2900万绝对贫困人口之内。这种判断是否正确，取决于国家统计局根据抽样调查推算的绝对贫困人口和民政部门统计的救济人口是否是同一个群体。

    我国绝对贫困人口的统计是根据国家统计局农调队全国农村住户抽样调查的收入和消费资料计算出来的。农调队在全国农村有857个样本县，约7000个样本村，6.8万个样本农户。样本村的抽取由省农调队将全省所有村按收入水平排队并以人口作为辅助指标进行随机等距抽样。样本村确定后，县农调队的工作人员和村干部们共同选一个有代表性、收入中等的村民小组，以便抽取样本户。

    收入和消费的调查工作主要由县农调队工作人员和样本户共同完成的，许多数据是通过农户记帐的方式来收集的。正是由于住户调查的特点和所采用的调查方式，在村以下的抽样中容易出现偏差。首先，要使样本能代表抽样村的情况，按规定应该选择中等收入水平的村民小组。但在西部地区的一些抽样村离县城就很远，交通不便，而在村里面有些村民组就更偏远。有些村尽管通了公路，但也只通到村委会所在地，而到其它比较偏远的村民组可能还得步行数小时。在具体选定样本组的时候，县农调队和村干部往往会将样本组选定在公路附近，以方便工作。而公路附近的组一般在村里都是比较好的。我们在贵州麻江县和关岭县走访了四个农调队的样本村，其中两个村的样本组在本村都是经济条件最好的，而不是中等收入组。

    其次，样本户的确定过程也存在偏差。由于样本户必须完成记帐工作，因此对样本户的文化程度、责任心、耐心和身体健康状况都有一定的要求。要保证所有类型的农户在样本中都具有代表性，按规定不论随机抽到什么样的农户，都不应该随意调换，而应该由辅助调查员帮助记账。但实际上在贫困地区很难做到，当抽到没有记帐能力的痴呆傻盲聋哑、残疾、长期生病等农户时，一般都会调换，让收入水平相近的、能够记帐的农户成为样本户。智力有障碍的农户即使有人帮助记账，也不可能弄清家庭的收支情况，根本就不可能成为样本户。我们在辽宁和贵州省调查时，都发现样本户因没有记帐能力而被替换的情况。

    在选定样本组和抽样户过程中出现的偏差在贫困人口的估计方面会导致两种后果：一是低估全国的农村贫困人口，二是贫困人口中痴呆傻盲聋哑、残疾、长期生病的农户的比例偏低，而这些人正是需要救助的对象。

    国家统计局测算的农村贫困人口中需要救济的人口（五保、残疾、长期生病而丧失劳动能力的家庭）比例不高的另一个重要原因与农户收入的计算方法有关。农村住户的收入统计包括一切生产性收入和非生产性的转移收入，样本户从国家的民政部门和其它部门获得的任何现金和实物救济都会被统计为收入。因此，只要各种救济性补贴和农户自己生产性收入的合计超过贫困线，这些农户就不会被统计为贫困户，尽管他们需要长期靠国家的救济来生活。从我们的调查看，对五保户的救助已经制度化并且有专门的地方财政预算资金保障，补助标准各省之间不完全一样，但都达到和超过了贫困线。对其它需要救济的人群（残疾、孤儿、长期生病），各地都有一些救助措施，覆盖了一部分需要救济的对象，有些省份（如辽宁和河南）开始尝试建立农村低保系统。因此，即使农调队的住户样本抽到了一些这样的农户，其中的一部分也会因为得到民政救助而使收入水平高于贫困线，从而不会被统计在2900万绝对贫困人口之中。

    民政部为了弄清需要民政救济的农村人口的规模，2003年在全国农村进行了摸底调查，其对象主要是收入低于当地最低收入标准的无劳动能力、无经济来源、无法定瞻养和抚养人的“三无户” 和五保户。摸底调查结果显示，全国有2524万人属于农村特殊困难群体。其中需要救助的人口1972万（绝大部分是痴呆傻盲聋哑、残疾、长期生病人口），五保户552万。

    摸底调查采用的是逐级上报方式。由救助户自己申请或村民小组推荐，村干部核实后，经村民代表大会通过后报给乡民政办（所），乡民政干部和乡里的驻村干部负责对村里上报的名单进行核查并入户调查他们的家庭收入和生活情况，核对这些农户是否符合本地区规定的最低收入标准和有特殊的困难。乡民政部门审核好名单后由乡党委会批准，并将结果在村里进行为期一个星期的张榜公布。如果没有异议，乡镇政府将名单上报给县民政局审批。

    我们发现，只要程序合理，标准明确，在农村将需要救济的农户识别出来并不是件很难的事。应该说民政部的摸底调查涵盖了生活最困难，最需要救助的人群。

    通过对两个部门统计绝对贫困人口和救济人口方法的分析，我们得到以下两点基本判断：

1、绝对贫困人口和救助人口是两个不同的群体。

    统计局估计的2900万贫困人口中的绝大部分是有劳动能力的贫困人口。完全需要依靠长期救济的“不救不活”的人口在2900万中的比例并不高。民政部通过摸底调查统计出的2524万中的大部分是真正“不救不活”的人口，他们生活在农村贫困人口的最下层，生活质量更差，更为贫困，而这些人口多数都不在国家统计局估计的2900万绝对贫困人口之中。

2、尚未解决温饱问题的农村绝对贫困人口不止2900万。

    由于国家统计局估计的绝对贫困人口在很大程度上不包括需要救济的特殊贫困人口，从而导致对我国贫困人口的估计偏小。而在样本组选择上出现的偏差，进一步导致了贫困人口低估的趋势。根据我们的大致推断：除五保户之外，目前我国尚未解决温饱问题的人口应当在4000万左右，略小于国家统计局农调队统计的2900万与民政部门统计的1972万的合计数。

二、整村推进式扶贫能够帮助绝对贫困人口吗？

    既然我国的绝对贫困人口多数都生活在有劳动能力的家庭中，因此对他们进行开发式扶贫是正确的。问题是，目前的整村推进式开发扶贫是否符合绝对贫困人口的实际状况和需要？他们能不能从开发式扶贫项目中受益？

    整村推进是目前最主要的扶贫措施，整村推进的目的是利用较大规模的资金和其它资源，在较短的时间（3-5年）内使重点贫困村在基础设施、社会服务设施、生产和生活条件以及产业发展等方面有较大的改善，从而使贫困群体提高收入水平和改善生活质量。

    整村推进所实施的项目都是以村级扶贫规划为基础的，绝大多数项目是村干部和村民利用参与式的方法提出的。从我们调查的贫困村看，主要项目类型包括道路、饮水、沼气、学校、移民搬迁和产业开发等六大类。通过对整村推进中各种扶贫项目实施及贫困人口受益情况的分析，得到下面一些基本结论。

    第一，道路项目对贫困地区的经济发展和贫困人口摆脱贫困创造了很好的条件，但是真正受益的群体是那些经营活动（如购买生产资料、销售农产品）较多的农户。那些连饭都不够吃的农户，经营活动自然少，对道路的利用也不多，道路项目给这些农户带来的效益十分有限。

    第二，人畜饮水、沼气池是直接关系到改善农户生活质量的项目。这些项目实施过程中一个最大的共同点，是国家的扶持需要农户自己的配套，而配套比例有时很高。如我们在陕西调查的深水井项目，入户管道需要农户自己购买和铺设，根据住宅距水井的位置不同，农户需要负担少则几十元，多则700多元的费用，这样，很多贫困农户根本无法饮用井水。对于广西的水柜项目，20-40立方米的水柜总投资一般为2000-3000元，国家只补贴2吨水泥，约值400-600元，其余的砂石料的购买和运费以及雇工费等全部由农户自己负担。一般农户配套资金占总资金的70%以上。修建沼气池也是如此，农户一般需要自己配套53%-65%的资金。这种资金配套方式，带来的结果是，有能力拿出资金配套的农户就可以参加项目，享受国家的扶持，而那些生活最困难、最需要国家扶持的贫困人口，根本无力参加项目，只能成为局外人。

    第三，学校项目基本上都是村小学的校舍改建或添置教学设备等硬件建设，一般由国家全额负担。据我们了解，村民对学校建设项目都表示欢迎，但是最让农户，特别是贫困农户头痛的就是孩子上学费用问题。在陕西和广西的8个村子的调查中了解到，1-5年级的小学生一年各种费用约200-400元，初中或高中约800-1500元。如果一户按2个孩子算， 每年教育投入就可能要上千元。不难想象，这些现金投入对人均年纯收入低于637元的贫困家庭来说是多么沉重的负担。

    第四，移民搬迁项目是一项使居住在偏远山区靠当地资源难以维持生存的贫困人口脱贫致富的有效途径。通过实地调查了解到，移民搬迁项目也需要搬迁户配套，而且配套金额都是上万元。如陕西省淳化县卜家乡卜家村移民搬迁项目实施时，每户必须先交纳17500元的现金，然后才能享受“5+1”财政扶贫资金补贴（每户补贴5000元的基础上，按人口每人再补贴1000元）。由于门槛太高，使生活最困难、又借不到钱的贫困人口望而却步，无法搬迁，或是使一些到处借钱（很多农户不得不借高利贷）的农户为了搬进梦寐以求的新住房，背上沉重的债务。

    第五，产业开发项目是帮助农户直接提高农业生产水平和农户收入的项目，但是，以扶贫贴息贷款方式实施产业开发项目，由于商业银行对项目规模和收益审核日趋严格以及对贷款农户的种种要求，很多贫困户参加不了项目。以财政扶贫资金或农业、林业部门的资金支持的产业项目，由于需要农户配套一部分资金，也使资金配套能力弱的绝对贫困人口无法参加项目。

三、如何改善绝对贫困人口的受益状况？

（一）适当调整整村推进项目的实施方式

目前的整村推进式的项目扶贫，实际上产生出一种对绝对贫困人口的排挤效应，而且让农户配套的比例越多，这种排挤效应就越强。若不调整目前的这种实施方式，最后的结果可能与扶贫目标严重偏离。

    在项目实施中之所以采用让农民配套的项目实施方式，基层干部的解释为：一是扶贫资金有限，每个村只能在某一个时期集中获得一定量的资金，而这些资金往往和实际需求相差甚远；二是为了保证项目投资的成果，上级部门往往会规定项目资金覆盖人口或农户。如完成多少户的水柜，完成多少户的沼气池，或者扶持多少农户发展种养殖业等等；三是扶贫项目是给村子的项目，并没有点名道姓地要求给某些贫困户。因此，面临着非常有限的扶贫资源和项目要求的覆盖指标，只能采取在全村农户中，哪家有能力配套就让哪家参加项目这种方式。    

为此，我们建议对不同农户采用不同的扶持方式。对于经济条件较好的农户，继续实行资金配套政策，而对于绝对贫困户，则实行全额补贴，使他们能够参加项目。具体做法是：首先识别村里的贫困户，建档立卡；第二，了解贫困户需要什么类型的项目；第三，对项目需要的费用进行合理的估计，并提供全额补贴；第四，为了防止补助资金用于生活消费，项目最好由村干部或驻村的对口帮扶干部帮助组织实施；第五，扶贫部门对项目进行验收。

这种方式比让农户配套的方式要好得多，能够真正让那些最需要扶持的贫困人口受益。但是，这种方式的运作成本要高得多，需要村、乡、县相关部门的工作人员投入很多精力。因此，要求他们有为贫困人口服务的信念，有脚踏实地的工作作风。另外，由于这种方式补贴额度较高，需要更严格的管理，以防资源的漏出。当然，全额补贴也会使项目的总体规模减少，但更容易达到扶贫目标。

（二）有针对性地加强教育投入和解决因病因残致贫问题

在调查中了解到，那些上学孩子多，教育费用负担重的家庭以及文盲的家庭，更容易成为贫困户。因此，更有针对性的减少或减免贫困子女上学费用应该成为目前加强教育投入的切入点。这不仅可以减轻贫困户的家庭负担，使他们有更多的资金投入生产或改善生活条件，同时可以解决很多孩子因家庭困难中途辍学不得不成为新一代文盲或贫困人口的根本性问题。

家里有病人或残疾人的家庭成为贫困户的可能性更大。表面上看，这样的家庭面临的最大困境就是缺乏医疗费和劳动力。但如果寻找生病或残疾的根源，就可发现大致有三种情况：第一，因自然条件如水质、气候等因素产生的地方病；第二，近亲结婚或残疾人之间的婚配，造成下一代残疾；第三，医疗条件差，交通不方便，小病拖成大病。只有针对源头，从根本上堵住生病或残疾的途径，才能有效的解决因病因残致贫问题，而并不是简单地增加对乡村诊所投入或通过建立农村合作医疗就能解决问题的。

（三）计划生育政策与养老保障制度结合

一部分贫困户是因为子女过多，负担太重。如果对这样的农户不加区别的进行扶持，可能产生不良的激励，诱导别的家庭也生更多的孩子，这不符合我国的基本国情和计划生育政策。从长远来看，在贫困地区扶持绝对贫困人口，必须考虑政策之间的协调问题。作为开发式扶贫的重要补充，我们建议在贫困地区逐步建立计划生育与养老保障相结合的制度，凡是符合计划生育政策的家庭在父母步入老年后都可以得到一定的养老补助，从而减少贫困农户养儿防老的需求并鼓励他们自觉执行国家的计划生育政策。

（四）一对一的帮扶应该主要针对绝对贫困人口

目前，贫困地区的地方政府普遍建立了“一对一”等形式的结对帮扶制度，在帮助贫困人口发展生产，提高能力等方面发挥了积极作用。但在我们的调查中了解到，结对帮扶的对象主要是贫困村中的中等或中等偏下一点的农户，而真正的绝对贫困户却很少有人去结对帮助。主要原因是帮助中等和中等偏下的农户比较容易见效果，而帮扶绝对贫困户可能需要较长的时间才有效果并且帮扶工作更艰苦。

然而，最需要在思想、物质和能力等各方面帮助的正是那些绝对贫困户。如果基层干部和职工能够结对帮扶他们，不仅有利于他们树立摆脱贫困的信心，而且更重要的是有利于针对绝对贫困人口的开发式扶贫项目的实施。如果我们要全额补助绝对贫困人口的开发式扶贫项目，面临的主要问题之一是谁来帮助项目的实施，如果直接交给绝对贫困户，有可能被用于直接消费。因此，让结对帮扶者负责组织和监督项目的实施是一个可行的选择。结合帮扶者的知识、社会关系和其它方面的能力，扶贫项目的成功率也会大大提高。

                                    （责任编辑：朱希刚）