实施境外可利用农业资源开发政策建议

《 农民日报 》（ 2014年08月23日  03 版）

杨东群 邱君

    境外可利用农业资源开发，是指通过农业对外直接投资和农业对外援助等方式，支持本国企业到境外开展农、林、牧、渔等生产活动，并结合劳务输出、技术援助、产品贸易和市场开拓利用境外农业资源，满足国家对经济社会发展需求，维护全球生态平衡的活动。实施境外可利用农业资源开发战略，是缓解资源与环境压力、保障我国粮食安全和产业安全的迫切需要，是提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力的必然要求。

    实施境外可利用农业资源开发战略的必要性

    （一）境外农业资源开发是缓解我国农业资源与环境压力的需要。中国以占世界6%的淡水资源、9%的耕地，保障了约占全球21%人口的吃饭问题，为世界粮食安全作出了突出贡献。近年来，中国农业资源与环境压力突显，耕地后备资源不足，水资源供需矛盾尖锐，实施境外农业开发已成为缓解我国农业资源与环境压力的迫切需要。

    （二）境外农业资源开发是保障粮食安全和产业安全的必然要求。土地密集型农产品进口缓解了我国需求剧增与农业资源短缺的矛盾。假如没有土地密集型农产品的进口，在我国工业化、城市化进程加快、国内农业资源不断减少的情况下，农业生产成本会迅速上升，由此而推动形成的通货膨胀将严重威胁国家经济和社会稳定。但是，从长期来看，国际粮食贸易难以保障中国粮食安全和产业安全，境外可利用农业资源开发担负着保障我国重要稀缺农产品有效供给的重要使命。

    （三）境外农业资源开发有助于提高我国农业企业的国际竞争力。实施积极主动的境外可利用农业资源开发战略，支持我国农业龙头企业、各类资本走向境外，从事农业开发和农产品资本运作，有利于扩大我国企业和资本对国际农产品市场的影响力，抗衡国际粮商和资本对我国农产品生产、流通和价格的控制。

    （四）境外农业资源开发是应对农业经济全球化的必然选择。经济全球化的本质是资源配置和市场的全球化。随着国际分工格局改变，各国政府日益重视在全球范围内配置农业资源。同时，粮食日益被赋予工业品、金融品、投资品等多重属性，在全球相继发生能源危机、粮食危机及金融危机背景下，各国纷纷把粮食安全作为国家战略和公共政策的重要内容，跨国农业投资正在成为一种全球现象，世界进入农业资源争夺战，耕地等农业资源已成为各国竞争的战略性资源。

    实施境外可利用农业资源开发政策建议

    （一）制定规划，明确目标和措施。分别制定农业对外援助规划和海外农业投资规划，准确分析全球农业资源在各国分布情况、世界主要农业资源国的政治经济社会情况，明确农业援助和海外投资的目标，结合我国农业资源需求情况，确定农业援助对象国和投资对象国，以及与这些国家合作的方式。制定境外农业资源开发的根本方针和原则，规范在海外发展的企业行为。提出针对性的措施，保证农业援助和海外农业投资项目顺畅进行。

    （二）建立为境外农业资源开发服务的组织体系。目前我国具有开展农业援助和农业投资业务的行政部门分散、人员少，难以形成统管全局的力量，此外提供农业援助咨询以及海外投资咨询的半官方机构更是明显不足。随着我国对农业资源需求的增加，利用境外农业资源的经济活动将不断扩大。借鉴日本针对境外农业资源开发建立系统、全面组织体系的经验，逐步建立和完善农业对外援助和海外农业投资服务机构，做到职能明确，分工合理，有机配合，形成合力。在企业层面，成立海外农业投资者联合会，加强企业间交流，提高企业家海外投资经营能力，有利于规避投资风险。

    （三）制定和完善金融保险支持政策。我国农业企业海外经商时间不长，与之相应的金融、税收、保险等法律法规尚不健全。当前的法规无法有效推动企业在海外经营，大大挫伤中小企业海外拓展的积极性。借鉴日本积极对中小企业在信息、金融、税收、保险等方面的支持做法，我国金融、税收、保险等部门应高度重视企业境外农业资源开发活动，针对开发农产品品种如谷物等，给予政策上的优惠措施，降低企业海外拓展活动的压力和风险。政府相关部门亟待研究制定相关对策，为有能力利用国外资源，发展潜力巨大的企业给予特殊融资、保险等优惠政策，促进我国利用境外农业资源的战略活动有效落实。

    （四）努力开拓多元化农产品进口渠道。我国大豆、玉米等重要粮食资源进口率高，进口来源国集中，这容易加大我国粮食安全风险。未雨绸缪，居安思危。我国粮食贸易公司应在全球范围内布局进口渠道，即使对于进口量不大的国家，也不可轻易放弃进口渠道，着力挖掘具有潜力的进口来源国市场。多个进口来源国、多个进口渠道，既有利于保障粮食进口，降低缺粮风险，又有利于为未来对该国的农业投资创造可能性。

    （五）加强农业援助，维护负责任大国形象。近年来，我国在国际舞台彰显大国形象，积极开展南南合作等农业援助活动，得到了国际社会的好评。但是伴随我国农业资源短缺以及一些小企业不规范的海外农业投资行为，国际上对中国的负面评价也不少。作为负责任大国，有必要不断利用我国先进农业技术，帮助农业资源丰富的缺粮国提高粮食生产能力，促进这些国家农业的可持续发展。通过这些努力，建立起两国间互相信赖的关系，对世界粮食安全做出积极努力，我国才有条件有可能分享农业合作的成果。特别是在农业援助中，集中资金和力量扎实做好一个大的援助项目，有利于在受援国产生更大的社会效应，从而为未来的农业资源开发打下良好基础。

    （六）对有农业资源利用潜力的国家，加强基础设施建设投入。非洲及其他地区欠发达国家基础设施严重落后，不仅对我国当地的农业示范中心发展造成影响，也已经成为当地粮食生产能力提高的障碍，农业基础设施建设对提高粮食生产能力的作用不言而喻。很多欠发达国家农业资源丰富，与我国有着密切的政治、外交、经济关系，也是我国开发利用农业资源的重要地区。对这些国家农业援助，除了采取建立农业技术示范中心这种方式外，还可以考虑在深入调研的基础上，选准具有农业资源开发潜力的一个国家，加强基础设施建设的投入，开展大规模农业合作。从帮助建设基础设施到双方开展农业技术合作各个环节给予资金支持，促进基础设施建设与大规模农业生产相配套，既提高粮食生产率，造福受援国人民，又使中方企业发展壮大，使之未来能够担负起保障我国粮食安全的重要责任。

    （七）深入调研，加强沟通与协调，加快人才培养。加强对各省市多种形式境外可利用农业资源开发组织调研，探明他们对金融、保险、税收等方面政策措施的需求内容以及合理度。加强政府相关各部门的沟通协调，用政策创新的思维逐步制定有利于境外可利用农业资源开发的金融、保险、税收等政策措施，并确保落实。加强对境外可利用农业资源开发组织领导者经营管理能力的培养，组织境外可利用农业资源开发策略培训班、境外可利用农业资源开拓者论坛等多种方式，专门为领导者们提供互相交流学习的机会，提高他们的商机洞察力、经营应变能力，从根本上提高境外可利用农业资源开发组织的软实力。

    （八）以大企业为主，中小企业为辅，开展多种资源开发。国际市场风云变化，竞争激烈，以规模大、经济实力强的企业作为境外农业资源开发先导，有利于与国外企业抗衡。另一方面，洞察力强、具有技术优势的小企业，也是境外农业开发不可或缺的重要元素。对于那些既是非粮食类、非敏感类的农产品资源，又属于我国稀缺资源的农产品，如剑麻、棉花、咖啡、烟叶、茶、葡萄、阿胶原料（驴皮）等，如果资源拥有国消费量不大，企业应加强开发和利用。这不仅有利于满足我国人民日益增长的生活需要，还有利于企业获得经济利益，更有利于节约我国土地、水等各种资源，并且避免在国际社会造成负面影响。

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