粮食托市收购如何去弊兴利

 “托市”意在稳定粮食价格，保护农民种粮积极性，维护粮食安全;但在实际运行过程中，也出现了市场价格扭曲、垄断加剧等问题，亟须改革。

为了应对粮食生产重大波动，我国2004年开始推出了一系列粮食生产保护的政策，其中最重要的一项是开始实行托市收购制度，对短缺的重点粮食品种按照定时、定价、定区域设定最低收购价，为农民种粮提供托底保障。总体上看，这些托市政策破解了农民卖粮难的市场风险，拉动了农民种粮收入的增加，极大地提振了农户的种粮积极性;增强了国家粮食宏观调控能力，稳定了粮食市场价格。但是近几年来，随着国内外粮食市场整合度的不断提高，国内粮食供求关系更加复杂多变，既有的托市收购政策是否仍要保持不变.如需改革，又应注意哪些方面.

应该承认，现有的托市收购政策确实已遇到了种种问题。首先，现行政策性收购制约了市场功能正常发挥作用，产生了错误导向信号。在一系列强农惠农政策的鼓励下，我国粮食生产实现了连续十二年丰收，粮食产消缺口逐年缩小，粮食供求关系得到了缓和。正常情况下，粮食市场价格应该出现明显下降。但是，为了避免谷贱伤农的情况，国家连续提高托市价格，并采取了规模较大的收储政策。这种对市场的干预，直接导致了市场价格的扭曲，出现了粮价“丰年疯涨”的尴尬局面，影响了市场对粮食价格的调节功能。同时，粮食市场价格扭曲会进一步增大我国粮食生产风险。托市政策一方面继续拉动了粮食的供给，另一方面却抑制了粮食的需求，这种扭曲最终将使得粮食价格回归正常水平的难度越来越大，市场的调节作用被严重干扰。

其次，现行托市政策加重了粮食收储企业的垄断色彩，影响了市场自由竞争。粮食托市收购并不是一个充分竞争的市场，中储粮总公司及其委托的国有粮食收储企业能够享受到国家的优惠贷款和保管费用补贴，而其他收购主体的资金和储存费用以及市场风险都要自己负担，没有形成公平的市场竞争。随着托市收购粮食数量增加以及市场粮价逐年走高，国有粮食企业统算盈利额不断增加。尽管国有粮食企业的统算盈利与全行业加快企业改革改制和完善现代企业管理制度存在一定的关系，但不可否认地是，粮食托市收购业务确实已成为国有粮食企业利润来源的重要组成部分。在这种“旱涝保收”的状态下，基层国有粮食企业改革改制的压力和动力被严重削弱。此外，托市政策执行的责任主体相对单一化，导致国家托市收购实际被中储粮系统和国有粮食购销企业所垄断，其他市场主体基本被排除在外，影响了多元化流通格局的形成。

再次，现行运行机制推高国内粮食价格，制约粮油加工业正常发展。受政策托市影响，粮食收购价格持续走强，原粮与产成品价格倒挂，粮食加工企业采购成本一路高企，饲料和淀粉等关联产业受到冲击，企业经营困难，经营效益持续下降。政府通过托市机制掌握市场上的大部分粮源，利用干预性收储使市场流通量减少，大量粮源被收储进入粮库。这就导致一方面我国粮食严重超储，仓容不堪重负;另一方面大量粮食没有进入流通市场，给进口粮食低价冲击国内粮食市场留下了机会。市场流通粮源数量趋紧，粮食加工企业的原料采购成本被抬高，压缩粮油加工企业的利润空间，迫使加工企业放慢市场开发步伐，进而拉大加工产品与市场需求之间的距离，不利于整个粮食加工产业的升级和发展。

最后，现行收储政策没有充分考虑不同品种、品质和地区差异，政策目标信号减弱。目前，粮食最低收购价的执行品种限于稻谷和小麦两个主粮品种，包括早籼稻、中晚籼稻、粳稻、白小麦、红小麦和混合麦。主粮不同品种、品质差别很大，但现行粮食最低收购价未能充分反映品种价差、品质价差。另外，国家每年公布的稻谷、小麦等主要粮食品种的最低收购价是全国统一的，但不同省份自然资源条件和物价水平差别较大，直接导致不同地区粮食生产的显性成本与机会成本差别较大。不同的成本收益率并没有在托市政策中体现出来，严重影响种粮成本较高地区粮农的生产积极性及其收入，不利于最低收购价粮的拍卖。

面对以上问题，托市收购政策改革势在必行。为了保护农民的生产积极性，保障我国粮食安全，发挥托市收购的真正作用，托市收购政策改革应特别注意以下问题。首先，应尽量减少政策对市场价格的扭曲影响。合理托市价格应该能够准确反映粮食市场的供求关系，减少托市政策造成的市场扭曲，有利于粮食市场价格机制的形成。其次，改革应充分考虑保护种粮农民利益。保障农户种粮积极性和农户种粮收益是托市政策的根本目的，也是我国粮食安全政策的重要内容。因此，合理的托市政策应该综合考虑粮食生产中的各项显性和隐性成本，避免农民利益受损。第三，政策改革应有利于促进下游产业健康发展。合理的托市收购政策应该合理规划托市价格和出售价格，为粮价提供可下行的空间，使得粮食加工企业能够以可以接受的价格买到粮食，避免加工企业依赖进口粮或因缺少原料而停工。最后，政策改革方向应推进粮食企业可持续健康发展。合理的托市收购政策应该能够使得收储企业有顺利的渠道代谢陈粮、收入新粮，使企业更加具有持续发展活力并能够在发展中壮大自身。

同时，为了有效兼顾粮食生产的有效性和国家粮食安全，在改革过程中，还需注意如下四点:

引导最低收购价政策向目标价格制度过渡。与托市收购价格不同，目标价格并不直接作用于市场，而是国家根据成本收益率制定的指导性价格，对生产者和收储企业具有指导性。因此，目标价格能够减少托市政策所造成的市场扭曲，更加符合市场经济的基本要求。推进粮食最低收购价政策稳步向目标价格制度过渡是托市收购政策的基本方向。但是，在改革的同时，应避免引发国内粮价大幅波动，逐步合理动态调整稻谷、小麦的最低收购价格水平。另外，除目标价格外，还可以确定合理的目标数量。每年确定适宜的目标收购品种和数量，收购数量以外的粮食，应进入市场流通。

施购销补贴政策，对加工企业实施购买补贴。为了避免粮食加工企业无粮可用的局面，应鼓励和引导粮食加工企业积极入市收购。对粮食加工企业直接收购农户粮食的，给予和中储粮同等的补贴。对于从中储粮购买粮食的企业，应给予价格补贴，避免中储粮的“加价销售”方式影响到加工企业。在保障适当库存的同时，适当时机选择以减少的粮食储存成本和坏粮损失部分收益补贴储存企业，推进储粮企业采用市场价销售政策，合理应对国际粮食市场对国内的冲击。利用这三种方式来理顺国家托市后原粮与成品粮之间的价格传导关系，降低粮油贸易和加工业的不确定风险，弥补最低收购价格上升对粮食加工企业造成的损失;也可以有效减少仓储压力，避免出现新粮难入库的情况。

利用粮食期货市场，推动现货市场主体积极参与期货市场交易。进一步完善粮食期货市场体系，充分利用粮食期货市场来反映未来粮食供求状况，从期货市场获得远期价格参考，来指导粮食生产和加工行业，有效规避价格风险。鼓励粮食加工业现货市场主体积极参与期货市场交易，发挥粮食期货市场对现货市场的价格引导作用，通过套期保值等方式分散现货市场中生产经营的价格波动风险，锁定经营利润。另外，应特别注意对进口市场依赖较强的大豆，可以考虑设置期货交割库，使加工企业以更合理的价格和更便捷的方式获得原料。

循序渐进,分品种稳步推进改革进程。以合理方式适时扩大粮食目标价格补贴试点范围。从2014年起,东北大豆、新疆棉花已开始进行托市收购改革,试点目标价格制度。应结合这些经验,继续扩大补贴范围,并将玉米和其他重要作物纳入改革范围。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的总体要求,适度增加中央和地方口粮品种储备规模。但是,在执行过程中,应注意避免受到WTO黄箱政策的限制,合理利用农业保险等绿箱政策。

(作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所)

《大众日报》 (2016年3月30日 10版)

http://paper.dzwww.com/dzrb/content/20160330/Page10NU.htm