《中国财经报》8月16日刊发詹卉署名文章《破解金融支农困局，亟需财政科学引导》

破解金融支农困局，亟需财政科学引导

詹卉  （副研）

    近年来，国家高度重视金融资本服务“三农”发展，各地也针对涉农信贷无抵押、成本高、风险大等核心问题，实施了一系列财政引导金融支农的政策措施，取得一定成效，但金融支农之路依旧困境重重。财政政策工具应该何时、以多大力度、以何种方式来引导金融支农等事关政策制定和实施效果的关键性问题，尚缺乏深入分析和理解。破解金融支农困局，亟需财政科学引导。

一、新形势下财政引导金融支农意义重大

    毋庸置疑，我国农业农村发展现状决定了现阶段财政稳定支持农业仍然是十分必要的。但随着经济和改革形势的发展变化，创新财政支农方式，特别是通过财政引导金融来放大资金效应、提高资金效率，其重要意义日益凸显。

    （一）全面深化改革的新形势要求创新财政支农方式

    全面深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，大幅减少政府对资源的直接配置，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，因此需要改变以往“输血式”特别是直接对市场行为进行扶持的财政支农方式。另外，全面深化改革要求推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式创新，而新型农业经营主体较传统小农户必将具有更强的市场适应能力，客观上要求改革和创新财政支农方式。其中，引入金融力量、发挥市场机制作用，是改革和创新财政支农方式的重要内容之一。

    （二）农业农村经济发展特点决定了财政引导金融支农的必要性

    从经济发展阶段来看，目前我国农业农村科技、文化、信息等水平还较为落后，农业产业链发育不充分、市场竞争力弱、盈利水平低、经营风险大等特点一直挥之不去，使得农业信贷风险容易集聚不易分散；从政策安排角度看，城乡差别的户籍、社保等政策导致农业农村发展受到重重阻碍，经济规模小、投资实力弱，受此制约，农业信贷业务规模小、交易成本高；从制度安排角度看，农村土地集体所有制使农民财产权利不完整、家庭联产承包责任制导致农业细碎化生产经营，农业信贷缺少金融机构认可的抵质押物，金融机构风险陡增。农业农村发展特点使金融资本进入农业领域面临突出困境，决定了现阶段某些情况下金融支农尚需财政引导。

    （三）我国金融支农运行现状凸显财政引导金融支农的迫切性

    我国金融改革是以金融机构多元化和市场化为中心展开的，而同时农业农村产业化、市场化、组织化程度较低，使金融机构呈现明显的“离农脱农”倾向。一是农村正规金融供给不足。国有商业金融在农村金融领域功能弱化、农村政策金融功能不全、农信社实力有限、农业保险发展严重滞后等。二是新型农村金融机构实力尚弱。村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构具有营运成本低、业务流程快、股权设置多元化等优势，但发展较慢且缺乏有效资金来源，无法实现资金放大效应，制约支农作用的有效发挥。这种金融供给现状造成农村资金总量供给不足与严重流失并存。金融支农迫切需要财政有效引导。

    二、什么情况下采取财政引导金融支农的政策才更有效

    财政引导金融支农是政府直接投资、政府购买、直接对生产者或消费者补贴等诸多财政支农方式之一。那么什么条件下采取财政引导金融支农的政策而不是其他方式效果更佳？这是科学制定和实施财政引导金融支农政策的必要前提。

    （一）农村金融需求的有效性分析

    财政引导金融支农旨在通过财政政策工具的引导来增加农村金融供给，是从供给一侧考虑。研究供给，就不能脱离对需求的考察，因为有效供给是指与消费需求和消费能力相适应的供给。现有对农村金融需求的研究多从需求本身构成要素和特点进行分类和分析，例如按资金用途分为生产型需求和非生产型需求，按资金需求规模分为扩大型需求和维持型需求等，但不能确定哪些需求是符合金融机构供给条件并能得到满足的“有效金融需求”，哪些是不满足金融机构经营原则无法得到满足的“无效金融需求”。本文从金融资本特性出发，立足金融机构经营原则，着眼金融需求的有效性，将农村金融需求与农村金融供给联合起来考虑，对农村金融需求进行划分。

    金融资本的本质是社会资本，特点也是追求利润。社会资本泛指政府资金以外的所有民间资金，核心特点是追求利润。金融资本实际上是经过金融机构运作的社会资本，本质上是社会资本的一部分，核心特点仍然是追求利润，只不过表现为利息、保费收入、担保费等利润形式。因此，金融资本和社会资本一样，其投资决策同样是在综合衡量利润和风险的情况下做出。这是分析金融支农基本条件的基础和前提。

    金融机构为维持可持续经营必然遵循效益性和安全性原则。效益性是商业性金融的核心原则，即金融机构在经营活动中力争以最小的成本费用换取最大的经营成果，做到“有利可图”；安全性是指金融机构管理经营风险，努力做到风险可控，避免各种不确定因素对其资产、负债、利润、信誉等方面的影响，确保机构稳健经营与发展。

    在此基础上，我们将农村金融需求分为以下四类：一是既满足金融机构盈利性原则、又满足金融机构风险可控性原则的农村金融需求，称为“农村有效金融需求”；二是满足金融机构风险可控原则但不具备盈利性的农村金融需求，称为“农村准有效金融需求Ⅰ”；三是满足金融机构盈利性要求但无法有效掌控风险的农村金融需求，称为“农村准有效金融需求Ⅱ”；四是既不具备盈利性又不具备风险可控性的农村金融需求，称为“农村无效金融需求”。从实际情况来看，目前我国大量的农村金融需求，由于缺乏盈利空间、缺少可抵押质押物，实际上都是一种“无效金融需求”或“准有效金融需求”，能够既满足盈利性又满足风险可控性的“有效金融需求”很少。这也是金融机构“离农脱农”的根本原因。

    （二）从农村金融需求有效性看财政引导金融支农政策有效边界

    可见，农村有效金融需求完全符合金融机构特别是商业性金融的介入条件，无需财政引导；农村无效金融需求，以及两种农村准有效金融需求，具有财政引导金融支农的政策空间和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，还需考虑财政政策成本与经济社会效益关系。当政策成本小于政策效益时，政策才是可行和有效的，反之是不可行和无效的。

    财政引导金融支农政策的成本包括以下三个方面：首先是资金成本，财政的引导和支持是有资金额度限度的，不能不计成本；其次是制度成本，财政引导不能干预和破坏市场机制作用，应该使金融机构在利润和风险权衡下做出自愿性支农选择，避免因财政引导的缺位或过度导致对金融机构行为的扭曲；最后是效率成本，即财政引导金融支农政策应该比其他财政支农方式更有效率，否则就应该采用其他财政支农方式和政策。

    脱离需求支撑的供给是低效和不可持续的。只有在上述“可以引导”且“应该引导”的基础上，针对金融支农中存在的问题，有针对性地采取财政措施才是最有效率的。由此界定了财政引导金融支农政策有效边界：有效金融需求无需财政政策引导；满足上述条件的一部分准有效金融需求和无效金融需求，可以采取财政引导金融的政策措施；不符合条件的金融需求及仅仅是一种资金需要，则需要采取财政引导金融支农之外的其他财政支持方式。

    三、财政应以多大力度来引导金融支农

    在财政引导金融支农政策有效条件的基础上，财政引导力度取决于能够使金融资本获取的收益至少不小于其付出的成本的临界点。分两个层面来讨论：

    （一）财政引导金融进入农业领域的政策力度

    金融资本进入农业领域的必备条件是农业领域有盈利空间，而且农业领域投资回报率能够达到或超过至少不低于其他产业平均利润率。因此财政引导金融资本进入农业领域的力度应该是：在综合权衡利润和风险、综合考量财政政策的成本与收益的基础上，财政引导的政策力度可以弥补农业领域投资回报率与二三产业平均利润率之间的差距。

    （二）财政引导金融进入农业项目的政策力度

    当农业项目的收入加上财政支持后能够大于农业项目的支出时，金融资本才愿意进入。因此，财政引导金融资本进入农业项目的力度应该是：在综合权衡利润和风险、综合考量财政政策的成本与收益的基础上，财政引导的政策力度可以弥补农业项目收入和支出之间的差距。其中，“农业项目收入”既包括收费产生的收入，也包括利用农业项目衍生价值带来收入（例如水库建成后可以水面通过开发旅游项目产生的衍生价值收入）。“农业项目支出”包括资金支出，也包括因承担风险而产生的风险损失，可以用风险损失率来衡量。“财政支持”既包括资金上的支持，也包括相关制度建设所发挥降低金融机构风险、增加利润的作用，即风险和利润相抵之后的支持力度。

    四、运用财政政策工具引导金融支农应该注意什么

    （一）财政引导金融支农的“杠杆性”政策工具

    常见的财政引导金融支农“杠杆性”政策工具主要有财政补贴、财政贴息和风险补偿金等。

    1.财政补贴的特点及运用。财政补贴指根据政府意图和政策需要，在一定时期对某些特定的产业、部门、地区、单位或产品、事项给予的补偿。以农业保险保费补贴为例，通过对农业保险进行保费补贴，改变了农业保险与其他保险的相对价格结构，对推动农业保险发展具有较强激励作用。但目前实践中也存在保险机构不够积极、农户不够主动，特别是分散农户不想买而新型经营主体想买买不到的问题。因此，建议运用财政补贴政策时必须充分考虑市场机制作用，避免脱离市场需求和扭曲市场机制造成的政策失效，同时明确补贴的范围、适度的规模和严格的时间限制，避免造成财政负担。

    2.财政贴息的特点及运用。财政贴息是即政府代企业或个人支付部分或全部贷款利息，实质是向企业或个人的成本价格提供补贴。例如农户小额贷款贴息。通过对农户小额贷款进行财政贴息，降低了农户贷款成本，使部分信贷资金带有了财政拨款无偿性的特点从而产生明显乘数作用，引入金融监管可以利用市场机制更有效地运作资金。但目前农户小额贷款贴息政策存在贴息比率过高导致财政不堪重负以及不利于农民风险意识培养等问题。因此，建议应注意贴息额度与贴息期限要控制在当年和今后几年财力承受能力的范围之内，并注重与其他政策合理配合，弥补单独运用一种政策时的缺陷和不足。

    3.风险补偿金的特点及运用。风险补偿金是指对投资人因承担投资风险而超过货币时间价值的部分给予的额外报酬，用以激励投资人积极性。补偿方式有增量补偿、损失补偿和新增客户补偿。例如对符合条件的新型农村金融机构定向费用补贴政策、对符合条件的县域金融机构涉农贷款增量奖励。实践中虽然风险补偿很大程度上发挥了弥补风险损失的作用，但金融机构更看重的是切实降低农业贷款经营风险。因此，建议建立一个完整准确的数据库来风险补偿金提供科学决策指导的基础上，加强与其他政策措施协调配合，才能切实发挥风险补偿金应有的作用。

    （二）运用财政引导金融支农政策工具的原则

    1.财政资金使用应“以结果为导向”并追求效率。有限的财政资金与扩大的财政支出需求是财政分配中的永恒矛盾。因此，财政引导金融支农过程中，财政资金的分配和使用要“以结果为导向”，注重在合理定位政府职能和财政职能基础上，从制度、管理、技术三个层面提高财政引导金融支农的资金使用效率。

    2.财政政策应致力于构建正向激励机制。财政支持不是简单“给钱”，而是要通过财政政策设计和安排构建正向激励机制的目的。财政引导金融支农的政策工具应该致力于构建这样的正向激励机制：能够激励金融机构自愿进入农业领域；能够激励农业参与市场竞争；能够激励农民的市场意识、创新意识、风险意识。建立起一个财政与金融、政府与市场、外部支援与内在动力相互促进、良性循环的正向激励机制。

    3.财政政策不应干扰和破坏市场机制作用。政府调控应与市场机制相辅相成，而财政政策是政府调控的重要手段。因此，财政引导金融支农，应该一方面使金融机构在综合权衡利润和风险情况下做出自愿支农的选择，另一方面又避免因财政引导不当引起的对金融机构行为的扭曲。

    总之，无论采取哪种具体的财政引导金融支农政策工具，都应注意政策设计要与政策需求相结合，同一政策在不同条件效果不同的情况下，应根据具体情况采取不同政策，同时要注意政策之间的协调配合。